A finales de cada año el Ejecutivo presenta al Congreso de la Unión el paquete económico para el siguiente año fiscal, que tiene como componentes centrales la Ley de ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). La aprobación de este último es competencia de la Cámara de Diputados, por lo que a estas alturas múltiples actores sociales y políticos cabildean con los legisladores para la aprobación de recursos suficientes para el desarrollo de los programas sostenidos con recursos públicos de la federación. Distintos sectores, como la educación, la salud, el desarrollo social, la promoción del empleo, el desarrollo económico y el combate a la pobreza entre otros, compiten por recursos que son finitos, frente a necesidades crecientes en el contexto de una sociedad más compleja, polarizada y empantanada en la realización de reformas estructurales para reactivar la economía y las finanzas públicas.
El proyecto de presupuesto PEF presentado hace pocas semanas tiene una disminución real de -3.1 por ciento en el gasto programable del Poder Ejecutivo federal, al pasar de 1.166 a 1.128 billones de pesos (a pesos constantes de 2004), lo que significa 38 mil millones de pesos menos destinados a los distintos ramos en que se compone el presupuesto. Ello impacta de distinta manera los sectores y programas de la administración pública federal, si bien no todos los ramos disminuyen su presupuesto, como es la educación, que con la clasificación administrativa (ramos 11, 25 y 33) crece en 1.9 por ciento real al proponerse un gasto de 300 mil millones de pesos.
Sin embargo, en los ramos que componen el sector educativo se dan variaciones: el ramo 11 de la SEP, como se señala en los “Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente al año 2004”, tiene una disminución real de -0.8 por ciento, y en el interior de este ramo unas partidas crecen (más las que las destinadas a los estados), mientras que otros disminuyen. En este artículo revisaremos algunos indicadores del presupuesto para la educación superior, para las instituciones que imparten estudios de nivel medio superior y superior, y para la ciencia y la tecnología, junto con las principales variaciones que tendrían que aprobarse el proyecto de PEF, tomando como base las estimaciones de cierre presupuestal de 2003.
En primer lugar cabe recordar la clasificación del presupuesto para educación superior. Si revisamos los informes de gobierno, en ellos se reporta un gasto federal en este nivel educativo que incluye el gasto en ciencia y tecnología en instituciones de educación superior, tal como se señala en una nota aclaratoria, es decir, los montos reportados no se refiere al gasto que específicamente se destina a educación superior, sino que se suman en ese reporte los recursos otorgados a las instituciones en tres funciones: la que se denomina educación superior, el posgrado y la ciencia y la tecnología, incluyendo en ésta los recursos del nuevo ramo del Conacyt. Para contabilizar los recursos destinados a estas actividades se consideran, además de las partidas de la SEP, las instituciones sectorizadas en otras secretarías de Estado como la Sedena y la Sagarpa. De ahí que en el anexo del apartado de educación del Tercer Informe de Gobierno se reporte un gasto estimado para 2003 de más de 55 mil millones de pesos, que representa 0.85 por ciento del PIB. Si se considera solamente el gasto de educación superior (funciones de educación superior y posgrado), el gasto autorizado asciende a 41 mil 658 millones de pesos, que representa 0.63 por ciento del PIB, pero si al gasto total se le suma el gasto destinado por los estados (cercano a los 11 mil millones de pesos), se alcanza uno por ciento del PIB, cifra que ha sido reiterada por las autoridades educativas.
Para tener una valoración del significado del proyecto de PEF para la educación superior, se tienen que hacer distintas estimaciones, ya que los datos reales del cierre presupuestal se darán a conocer hasta mediados de 2004 en la Cuenta Pública de 2003. Hay dos formas de proceder: primero, tomar el presupuesto aprobado para 2003 y la propuesta de presupuesto para 2004, sin considerar los incrementos salariales (otorgados y estimados), y hacer la deflactación para comparar las cifras; segundo, estimar el cierre presupuestal de 2003, con los datos del presupuesto aprobado, y agregar el monto del incremento salarial otorgado en el año y, en su caso, ampliaciones presupuestales, y con estos datos hacer la comparación con el proyecto de PEF más el incremento salarial esperado en el año (que no está incorporado en el presupuesto de cada una de las instituciones educativas). Para este segundo ejercicio habrá que considerar que en 2003 la pauta del incremento salarial la dio la revisión salarial de la UNAM y que osciló en el 4.3%, y que las revisiones del año entrante serán de alrededor del 3.8%, porcentaje otorgado a los trabajadores administrativos de la UNAM en su pasada revisión.
Hagamos ambas comparaciones: con la primera, pasamos en educación superior de un presupuesto aprobado de 41,601 millones de pesos, esto es, a pesos corrientes prácticamente no hay variación, pero si deflactamos de acuerdo con el deflactor de 4.2 señalado en los Criterios de Política Económica para 2004, tenemos una disminución real de mil 807 millones de pesos, que representa una variación real del -4.2 por ciento. Si a esto sumamos el gasto en ciencia y tecnología, que pasa de 55 mil millones de pesos a 54 mil 400 millones, la disminución en pesos constantes de 2004 es cercana a los tres mil millones, con una variación real de -5.2 por ciento. En ambos casos se observa una disminución en términos reales, e incluso nominales para la ciencia y al tecnología. En relación al PIB, en el primer caso se pasaría del 0.63 por ciento a 0.59 por ciento y en el segundo del 0.84 por ciento al 0.77 por ciento.
Con la segunda comparación, los resultados varían ligeramente: se tendría un cierre estimado en educación superior para 2003 de 43 mil 100 millones de pesos, y se estimaría un presupuesto para 2004, ya incluido el aumento salarial, de 43 mil millones de pesos, que equivaldrían a 41 mil 266 millones en pesos de 2003. A pesos constantes de 2004, la disminución sería de mil 900 millones de pesos. Con cualquier forma de comparación, se tiene una disminución real de recursos a educación superior, y con este cálculo que estima los cierres y no las autorizaciones, se pasaría del 0.65 por ciento a 0.61 por ciento del PIB en educación superior y de 0.86 por ciento a 0.79 por ciento considerando ciencia y tecnología.
En 2003 prácticamente no hubo variación real en el presupuesto federal a la educación superior, si tomamos en cuenta el deflactor para 2003 (5.6) que se señala en los Criterios Generales de Política Económica y que corrige el estimado a finales del año pasado, que era de 3.7. Ello quiere decir que, pese al incremento nominal obtenido este año, se tuvo una disminución real del -0.3 por ciento, disminución que se tiene que resarcir si se desea avanzar hacia la consecución de mayores recursos reales destinados a la educación superior.
Sin embargo, lo que realmente impacta a las instituciones es el monto global de recursos con que contarán en el año, considerando las distintas funciones a las que se destinan las partidas (educación media superior, educación superior, posgrado, ciencia y tecnología, cultura, gestión, etc.), así como los recursos destinados a programas específicos.
Si consideramos todas las universidades, instituciones de educación tecnológica, universidades sectorizadas en la Sagarpa y la Sedena se pasa de un cierre presupuestal estimado de 50 mil 770 millones de pesos a una propuesta de 50 mil 505 pesos, lo que significa una disminución de 265 millones, que en término porcentuales es de -0.5 por ciento. Es decir, para el conjunto de las instituciones no habría aumento real en el presupuesto, incluso considerando el incremento salarial, que se desvanecería ante la inflación esperada. En ese conjunto de instituciones cabe señalar las particularidades de tres grupos:
1. Para las universidades federales (UNAM, UAM Y UPN), se tendría una variación de 0.5 por ciento, si se compara el cierre estimado en 2003 y el proyecto de PEF para 2004 que, como dijimos, no incluye el incremento salarial de ese año. Ello conllevaría, una vez conocido ese monto, a que prácticamente no se tuviera variación real en 2004. Sin embargo, mientras que para la UNAM se plantea un incremento cercano a uno por ciento y para la UPN de 0.4 por ciento, para la UAM disminuyen los recursos en cerca del 2 por ciento.
2. El subsidio ordinario para las universidades estatales disminuiría su presupuesto en cerca de mil millones de pesos, al proponerse un monto de 16,943 millones de pesos y estimar el cierre para 2003 en 17,900 millones de pesos. Esta disminución no tiene explicación, pues el presupuesto propuesto es prácticamente el mismo que se autorizó para 2003, por lo que no se incorporó en el cálculo el incremento salarial otorgado este año y que pasa a formar parte del “irreductible” para las universidades. A todas luces, esta situación tiene que ser corregida en el proyecto.
3. Para las instituciones tecnológicas (IPN, Universidades Tecnológicas e Institutos Tecnológicos) se tendría aparentemente el mayor incremento, que se puede estimar en 5 por ciento. En el proyecto de PEF aumentan los recursos a los institutos tecnológicos respecto a lo autorizado para 2003, si bien aún falta conocerse los datos de cierre y es necesario tomar en cuenta que estas instituciones tienen un déficit acumulado que no se ha corregido en años anteriores. En el caso del IPN disminuyen los recursos en -1.5 por ciento.
El presupuesto destinado a la ciencia y la tecnología que se realiza en centros (Colmex, Colegio de Posgraduados, Cinvestav y centros públicos de investigación) más los recursos del Conacyt, sufriría la mayor caída: se pasaría de 9,570 millones de pesos a poco más de 9 mil millones de pesos, con una disminución demás de 500 millones de pesos, que representa una variación de -5.6 por ciento.
Por su parte, los programas de financiamiento extraordinario destinado a las universidades públicas (Fomes, Promep, Fuipea y Pronabes) mantienen sus mismos montos que en 2003. El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) disminuye ligeramente y no se consideran recursos para el Fondo de Apoyo Extraordinario a las Universidades Públicas Estatales, que en los dos últimos años contó con dos mil millones de pesos para atender el problema de las pensiones. Tampoco se considera una partida que en 2003 se destinó, de acuerdo con el presupuesto aprobado, para “ministrar recursos extraordinarios a las IES, PIFI: PRONAD, PROADU, ampliación de Oferta Educativa y FAM”, a cargo de la Dirección General de Educación Superior de la SESIC, y que contó con un monto de 888.6 millones de pesos. Esto significa que, entre todos los programas, considerando el FAM, se tendría una disminución de poco más de dos mil millones de pesos.
Los anteriores datos hacen ver que, de aprobarse el proyecto de PEF para 2004 tal como lo envió el Ejecutivo, habrá un estancamiento en la educación superior. La ANUIES ha propuesto la meta de alcanzar en 2006 un gasto federal en educación superior equivalente a uno por ciento del PIB, porcentaje que se ve difícil de alcanzar, más aún cuando los indicadores nos muestran alejarnos más de la meta. Baste recordar que el monto del PIB estimado para 2004 sería de 7.08 billones de pesos, si es que se crece a la tasa estimada de 3.1 por ciento. Ello significa que se requieren siete mil millones de pesos para aumentar una décima del PIB. Si los Diputados acordaran incrementar en esta proporción el presupuesto a educación superior, estaríamos revirtiendo una situación que en nada beneficiará a la sociedad como usuaria de los servicios de la educación superior pública.
Es necesario, por último, reconocer que pese a las condiciones adversas de la economía del país, en los tres primero años de la actual administración los recursos destinados a educación superior han aumentado en 14 por ciento en términos reales: se han destinado cerca de 5,500 millones de pesos de 2003 (11 mil millones de pesos corrientes) más que en el año 2000, y para los programas extraordinarios se han destinado más de 12 mil millones de pesos, que han permitido a las universidades desarrollar proyectos estratégicos y realizar transformaciones estructurales. En este incremento –que sin duda no ha resuelto las necesidades de desarrollo de la educación superior- tuvo mucho que ver la decisión de la Cámara de Diputados de incrementar el presupuesto presentado en el proyecto de PEF de estos tres años. Únicamente en 2002 y 2003 el incremento autorizado por la Cámara a la propuesta del Ejecutivo fue de seis mil millones para educación superior y mil 300 millones para el Conacyt y los centros de investigación.
Lo anterior muestra que es posible, desde una perspectiva realista y de existir voluntad política de las distintas fracciones parlamentarias y comisiones del Congreso, incrementar los recursos destinados a la educación superior y a la ciencia y la tecnología, que se verían seriamente afectadas de aprobarse los montos presentados en el proyecto de PEF para 2004.
Gráfica 1.
