En las últimas décadas el Estado mexicano ha buscado impulsar el federalismo como un medio estratégico para favorecer el desarrollo del país, enfrentar los problemas derivados de más de un siglo de centralismo económico y político, y abordar con nuevos instrumentos la desigualdad social imperante. La ruta del llamado “nuevo federalismo” involucra varios procesos relacionados entre sí y caracterizados por su enfoque gradual, progresivo y de largo plazo. Entre los más relevantes se considera la descentralización de los servicios públicos emprendida a partir de la década de los ochenta, las reformas fiscales encauzadas desde mediados de los noventa, y el impulso, a través de nuevas reglas, instrumentos e instituciones, en favor de la competencia político-electoral en el marco de la compleja e inacabada transición democrática del país.

Las transformaciones referidas tienen por contexto el cambio de las condiciones económicas que dieron sustento al presidencialismo. Al finalizar la década de los setenta, México se vio obligado a revisar su modelo de desarrollo, la operación de la administración pública y el marco jurídico y fiscal. Se optó por abrir cauce a la descentralización, la reforma hacendaria y la reforma política. Pero, al mismo tiempo, se delimitó el papel económico del Estado acotando su participación en actividades consideradas estratégicas, como energía, seguridad, salud, protección social y educación pública. Por último, se generaron incentivos para la inversión privada, nacional y extranjera, especialmente en los sectores de bienes y servicios abandonados por el Estado, y se procuró la apertura de la economía a los mercados internacionales.

¿En qué medida y bajo qué expresiones estos procesos de cambio han incidido en el sistema de educación superior del país, cuál es la situación actual y cuáles las perspectivas a futuro?

Crecimiento, descentralización y diversificación de la educación superior

En la primera mitad del siglo XX el acceso a la educación superior era muy limitado debido al escaso número de instituciones del nivel pero, sobre todo, por el lento crecimiento de la escolarización de la población nacional. Se estima que hacia 1950 México contaba con sólo 23 instituciones de educación superior (IES), de las cuales dos de carácter nacional (la Universidad Nacional Autónoma de México y el Instituto Politécnico Nacional), 12 universidades públicas en los estados, tres institutos tecnológicos regionales y seis universidades privadas. La población escolar atendida ese año se estima en torno a 30 mil estudiantes (véase: Alfonso Rangel Guerra, “La descentralización de la educación superior”, Revista de la Educación Superior, núm. 19, julio-septiembre, 1976).

En la década de 1950 a 1960 surgieron diez universidades públicas estatales y en los sesenta siete más, todas ellas en las capitales de los estados. Además prosiguió la expansión de los institutos tecnológicos regionales, así como su localización en ciudades y municipios vinculados a los sectores de producción industrial y agropecuaria. Gracias a la infraestructura establecida y mediante el impulso financiero del gobierno federal, la década de los setenta representó un periodo de extraordinaria expansión. Al final de ésta la matrícula superaba la cifra de 800 mil estudiantes, lo que representaba aproximadamente el diez por ciento del grupo de edad de 19 a 23 años. Asimismo se había conseguido romper la concentración mayoritaria de estudiantes de nivel superior en la capital de la República.

Como tal, el proceso de desconcentración y diversificación de la educación superior toma forma e impulso a partir de los años ochenta, aunque se intensifica y madura durante la década noventa y en el primer decenio del siglo XXI. Algunos elementos decisivos en esa dirección fueron los siguientes: a) La inversión privada. A finales de los ochenta, la matrícula en IES privadas representaba menos del 20 por ciento del total. En los noventa su participación creció hasta el umbral de 30 por ciento y en la actualidad cubre una tercera parte del total y más del 40 por ciento del posgrado. El intenso crecimiento de la educación superior privada se atribuye a la demanda no atendida por la opción pública y al déficit de controles de calidad académica rigurosos.

b) El impulso a las modalidades de educación superior tecnológicas en el sector público. En 1991 se inició la operación del sistema de Universidades Tecnológicas, con oferta de formación técnico superior en carreras de dos a tres años. En 2001 inició operaciones el sistema de Universidades Politécnicas. A partir de 1994 se reforzó el sistema de Institutos Tecnológicos mediante la creación del subsistema de Institutos Tecnológicos Descentralizados, complementario al subsistema de Institutos Tecnológicos Federales.

c) La creación de nuevas IES públicas en los estados. En la última década, el gobierno federal, en concurrencia con los gobiernos estatales, estableció cerca de veinte nuevas instituciones en las modalidades de “universidades públicas de apoyo solidario” (UPEAS) y “universidades interculturales” (UI).

d) La descentralización de las universidades públicas estatales. Este proceso significa la apertura de sedes académicas, dependientes de la universidad estatal, en el interior de la entidad federativa correspondiente. Aunque los modelos de descentralización son variables, en general, se han basado en la instalación de unidades en ciudades distintas a la capital del estado en que hay una demanda significativa de educación superior.

e) La incorporación de las IES públicas de formación de profesores al sistema de educación superior. Aunque desde los años ochenta se decidió que la formación de profesores para el sistema de educación básica, concentrado en las escuelas normales dependientes de la Secretaría de Educación Pública (SEP), adquiriera el rango de educación superior, hasta el 2005, con la nueva estructura administrativa de la SEP, esta modalidad educativa se integró formalmente al sistema de educación superior.

Como resultado de tales dinámicas, el sistema de educación superior duplicó su población escolar entre 1990 y 2006, al pasar de 1,2 a 2.5 millones de estudiantes, lo que significa pasar de promedio de atención al grupo de edad relevante de menos de 15 por ciento en 1990 a poco más del 25 por ciento al cierre de la administración de Fox Quezada. En este sexenio el crecimiento de la matrícula de educación superior en las modalidades escolarizada y no escolarizada ha sido notable. Según estimaciones oficiales, en el ciclo 2014-2015 la matrícula de educación superior estaría superando la cota de 3.5 millones de estudiantes, incluyendo en la cifra los servicios escolarizados y no escolarizados. Con ello, el nivel de cobertura, medido como la tasa bruta del indicador, estaría rondando el 35 por ciento.

No obstante la pauta de descentralización y diversificación emprendida, lo cierto es que las fórmulas de subsidio fiscal a los subsistemas han mantenido un señalado grado de variación entre sí. Las instituciones que dependen exclusivamente de asignaciones federales son las integradas al sistema de universidades federales y los institutos tecnológicos federales. Este conjunto representa casi el 35 por ciento del gasto público aplicado en educación superior. En segundo lugar, las IES subsidiadas con participación federal mayoritaria. Es el caso de la mayoría de las universidades públicas de los estados así como de las universidades interculturales. El rango de esta fórmula es más bien amplio: desde universidades como las de Guerrero, San Luis Potosí y Oaxaca que integran su presupuesto ordinario cerca del 90 por ciento de aportaciones federales, hasta universidades como las de Veracruz, Sonora, Coahuila y Quintana Roo con subsidio paritario, o bien la Universidad de Guadalajara en que el subsidio estatal representa más del 60 por ciento del presupuesto ordinario. El grupo de instituciones integrado a esta fórmula de financiamiento consume más del 55 por ciento del gasto público total asignado a la educación superior. Por último, está el caso de las universidades tecnológicas y politécnicas, así como el de los institutos tecnológicos descentralizados, en que la fórmula de subsidio es estrictamente paritaria: 50 por ciento de la Federación y 50 por ciento de gasto estatal.

Asimismo, se redobló la estrategia de distribuir recursos extraordinarios para programas de ampliación de matrícula, equipamiento e infraestructura, reforma académica y reforma administrativa. Los fondos extraordinarios han tenido un crecimiento notable tanto en su número como en alcance y monto: mientras que en el año 2000 existían tan solo cuatro de estos instrumentos de financiamiento, para 2010 ya eran 17 fondos, beneficiando no sólo a las Universidades Públicas Estatales (UPE), sino también a los Institutos Tecnológicos, las Universidades Tecnológicas y las Universidades Interculturales. Es tal la importancia adquirida por estos fondos que en la actualidad representa más de una cuarta parte del presupuesto total distribuido.

La política de ampliación del acceso y permanencia al sistema de educación superior, cuyo objetivo en el pasado sexenio fue el de alcanzar una meta de cobertura equivalente al 30 por ciento del grupo de edad relevante, y la meta actual es lograr un 40 por ciento al terminar la administración, se ha apoyado en una serie de definiciones, programas e incentivos. En primer lugar, favorecer la ampliación de la oferta a través de apoyos financieros a las entidades federativas que toman la decisión de establecer nuevas unidades en los subsistemas coordinados por la autoridad federal. En segundo lugar, crear incentivos, mediante fondos concursables, para la ampliación de la capacidad de atención a la demanda en universidades públicas federales y estatales. En tercer lugar, apoyar la permanencia de los estudiantes en las IES mediante becas y otros apoyos focalizados a tal propósito, como los programas de tutoría.

¿Hacia dónde transitar en un nuevo ciclo de políticas de Educación Superior?

Las tendencias de descentralización y federalización de la educación superior presentan, a pesar de los avances, importantes tensiones y algunos dilemas que reclaman solución a corto plazo. Entre los problemas más relevantes se identifica la ausencia de una coordinación y regulación del sistema con enfoque federalista. Aunque el sistema ha tomado esa dirección, la autoridad educativa federal conserva atribuciones relevantes en materia de la orientación curricular de los subsistemas que coordina, particularmente en los subsistemas de educación superior tecnológica y de formación de profesores.

Por otra parte, las políticas de calidad enfocadas a las universidades públicas de los estados, basadas en la oferta de recursos federales adicionales, también evidencian un rasgo centralista al ser normadas y regidas exclusivamente por la autoridad federal. Por último, se advierte un déficit normativo para la regulación estable de las atribuciones federales y estatales en el gobierno del sistema en su conjunto y sus distintos componentes. No menos importante, se advierte una tensión entre la autonomía concedida por ley a la mayoría de las universidades públicas federales y estatales y la incidencia de las políticas públicas federales sobre las instituciones.

A la vista de estos retos, la posibilidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad del sistema de educación superior precisa, como punto de partida, reconocer su complejidad y heterogeneidad, así como la diversidad de papeles y funciones que las IES desempeñan en respuesta a las demandas de su entorno. Requiere, además, gestar políticas públicas susceptibles de ser adaptadas y adecuadas por las diversas instituciones sin desmedro de su identidad; generar objetivos y reglas comunes, cuyo acatamiento se base en una común percepción acerca de la bondad de los objetivos y la equidad de las reglas; aprovechar y encauzar los procesos de innovación y cambio que tienen lugar al seno de las instituciones, y no menos importante, construir canales que faciliten la cooperación interinstitucional.

En el plano internacional está presente una renovada atención sobre la importancia de impulsar y articular en torno a nuevas prioridades de desarrollo, que incluyen la recuperación del crecimiento y la creación de empleos, la consolidación de sistemas de alcance regional, en nuestro caso estatal, en que se vincule la oferta de educación superior, la generación de estructuras sólidas de vinculación, las políticas de desarrollo locales, y la articulación de sistemas integrados de formación, investigación y desarrollo tecnológico. Se trata de un nuevo paradigma de descentralización, que no se agota en una suficiente distribución de la oferta educativa, sino que apunta a cimentar bases para la construcción y el desarrollo de potentes sistemas regionales que, atendiendo a las vocaciones productivas de cada entorno local, brinden a las circunscripciones locales nuevas condiciones económicas y sociales para su desarrollo y producción en los entornos de la globalización y la sociedad del conocimiento.

Una política de educación superior con visión regional debe expresarse en varias dimensiones. De manera central, en la revisión de los criterios de distribución de recursos financieros en el sistema, en programas nacionales de becas, de formación docente, de infraestructura y equipamiento, desarrollo y acceso a programas académicos especializados nacionales e internacionales, en la consideración de los niveles de ingreso familiar y rendimientos promedio de los alumnos según regiones, entre otros aspectos y criterios.

De esta manera, la política regional del sistema de educación superior que el país adopte debe resultar de una necesaria negociación entre los actores federales y los estatales. No debe ser la simple desagregación por regiones de la política nacional, a partir de visiones y decisiones adoptadas por autoridades centrales, ni tampoco la simple sumatoria de políticas estatales.

En este sentido, la política nacional debe construirse conciliando los objetivos macro del país con aquellos perseguidos por las comunidades de los estados, y también sistematizando los principios y compromisos que asumen las IES públicas en cada entorno territorial.