Se ha criticado, y con razón, la forma y contenido del Plan Nacional de Desarrollo que el ejecutivo Federal entregó al Congreso recientemente. Se cuidó la entrega puntual, pero la forma fue muy descuidada. En lugar de un ejercicio riguroso, claro y preciso, el documento apenas y cumple los requisitos mínimos que la Ley de Planeación establece. Es de esperarse que la cámara de Diputados haga en su momento las observaciones del caso para que se mejore, precise y pueda funcionar como una guía orientadora del ejercicio gubernamental.
Antecedentes
En varios momentos del siglo XX se buscó controlar el ejercicio del poder ejecutivo y de la administración pública federal a través de instrumentos de planificación central. El antecedente más remoto fue la publicación en 1930 de la Ley sobre Planeación General de la República, expedida por el presidente Pascual Ortiz Rubio. Las disposiciones de esta norma serían aplicadas, por primera vez, en la elaboración, a cargo de la Comisión de Programa del Partido Nacional Revolucionario (PNR) del Primer Plan Sexenal, correspondiente al gobierno del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940). Este plan identificaba los principales problemas del país y establecía prioridades de gobierno; aunque no contaba con metas cuantitativas ni con consideraciones sobre la programación presupuestaria. Para la gestión del presidente Manuel Ávila Camacho (1941-1946) se siguió el mismo procedimiento: el PNR diseñó y aprobó un Segundo Plan Sexenal, que establecía la continuidad de las políticas cardenistas. En ambos casos la planeación sexenal fungiría como plataforma electoral y programa de gobierno.
Aunque la ley de planeación de 1930 mantuvo vigencia, el hecho es que después del gobierno de Ávila Camacho cesó el interés por la planeación de alcance nacional y multisectorial. En todo caso, se desarrollaron estrategias de planeación en el sector financiero, programas de inversiones en algunas secretarías, y en 1962 -durante la presidencia de Adolfo López Mateos, se aprobó el Plan de Acción Inmediata 1962-1964. Posteriormente, en el sexenio de Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970) se restableció el propósito de considerar a la planeación como una herramienta de gobierno. Al inicio de ese periodo se aprobó el Programa de Acción del Sector Público 1966-1970, aunque este era, fundamentalmente, un compendio de los planes y programas de cada una de las secretarías que integraban la Administración Pública Federal.
En el sexenio de José López Portillo (1976-1982) se establecieron dos planes nacionales. El primero al inicio del sexenio, denominado “Plan Básico de Gobierno 1976-1982”, cuya integración, coordinación y seguimiento sería encomendada a la recién creada Secretaría de Programación y Presupuesto; el segundo “Plan Global de Desarrollo 1980-1982”. En la siguiente presidencia, con el claro propósito de enfrentar las secuelas de la crisis económica que caracterizó el final del sexenio de López Portillo, el presidente Miguel de la Madrid Hurtado, previamente secretario de Programación y Presupuesto, impulsó reformas constitucionales para establecer a la planeación del desarrollo nacional como sustento y orientación de los programas gubernamentales. En 1983 se aprobó, en consecuencia, la Ley de Planeación que derogaba a la de 1930 y establecía las disposiciones para operar un Sistema Nacional de Planeación Democrática.
A partir de ese momento, la planeación nacional del desarrollo habría de fungir como un instrumento básico del ejercicio de gobierno y de las tareas encomendadas a la Administración Pública Federal. Desde sus inicios la Ley de Planeación contemplaba la integración de un Plan Nacional de Desarrollo, un conjunto de Programas Sectoriales (cuyo diseño y ejecución estaría a cargo de las secretarías de Estado) y un conjunto de Programas Especiales, para organismos públicos no sectorizados. Posteriormente se añadirían a la estructura los Programas Transversales, los Regionales y los Institucionales. Bajo las obligaciones de la Ley de Planeación de 1983 los sucesivos regímenes presidenciales han elaborado los correspondientes planes nacionales de desarrollo y los programas de los distintos organismos adscritos al poder ejecutivo federal.
La Ley de 1983 ha sido reformada en varias ocasiones, para incluir en ella diversas disposiciones derivadas de procesos de cambio político y organizacional. De las más recientes y de mayor calado, las reformas establecidas en febrero de 2018, al término del mandato presidencial de Enrique Peña Nieto. Entre otros elementos se incluyeron las siguientes reformas: modificación de los plazos para la elaboración y aprobación del PND; la obligación de considerar los principios de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en la elaboración del PND; la obligación de elaborar el PND y los programas con un enfoque orientado hacia resultados; la implantación de un sistema de transparencia y seguimiento en la ejecución del PND y sus programas; y la obligación del Ejecutivo federal de emitir el Reglamento de la Ley n un plazo no mayor de 180 días naturales a partir de la entrada en vigor del artículo transitorio aprobado. Es de resaltarse que el reglamento de dicha ley no ha sido elaborado todavía a pesar de haberse cumplido el plazo establecido, y que las nuevas disposiciones son aplicables y obligan, por primera vez, al ejercicio de planeación nacional del desarrollo del gobierno de Andrés Manuel López Obrador.
También vale la pena tener presente que la modificación del plazo para entregar a la Cámara de Diputados la propuesta de PND (antes era a finales de junio, a partir de este gobierno a finales de abril) responde a la intención de que los legisladores tengan tiempo suficiente para revisar el documento y emitir observaciones, de ser el caso, antes de su aprobación. El ejecutivo Federal está obligado a considerar las observaciones que la cámara baja apruebe en su momento antes de decretar y hacer publicar el PND definitivo.
El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024
El presidente López Obrador cumplió. A punto de vencerse el plazo legal, hizo entrega a los servicios parlamentarios de la Cámara de Diputados del documento. Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Cumplió en tiempo ¿también en forma? A partir de la difusión del documento se han multiplicado los comentarios críticos sobre su forma y contenido. Ocurre que el documento entregado a los legisladores, en lugar de un plan estructurado tradicional, consta de dos secciones en formatos distintos y con enfoques diferenciados.
La primera sección se titula “Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024” y desarrolla, en 60 páginas, el enfoque gubernamental general de la presidencia. Abunda en críticas retóricas a los gobiernos anteriores y al neoliberalismo; expresa propósitos, pero no propone estrategias concretas, metas, resultados e indicadores, todo lo cual está establecido como obligación en la ley respectiva. Algunos de los enunciados programáticos son tan breves que resulta imposible descifrar la política gubernamental al respecto.
El documento citado se acompañó de un “Anexo” que, debe suponerse, forma parte del Plan y establece, en un formato más convencional, prioridades, objetivos, estrategias, metas y algunos indicadores. El Anexo consta de 225 páginas, el formato, incluso el índice, tipografía y numeración de las páginas no siguen la secuencia ni formal ni lógica del primer documento. Es de interés, sin embargo, porque en el mismo se establecen algunos elementos de planeación y programación relativamente coherentes con las obligaciones legales al respecto.
El sector educativo está incorporado al segundo capítulo del Anexo, titulado Política Social. Dentro de ese capítulo, el apartado “Derecho a la Educación”, con un solo objetivo general: “Garantizar el derecho a la educación laica, gratuita, incluyente, pertinente y de calidad en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional y para todas las personas.” Es destacable, en este enunciado, la opción del gobierno por respetar el derecho a la calidad educativa.
Siguen al enunciado de objetivo general media docena de estrategias. Se citan a continuación:
1. Asegurar el acceso y permanencia en la educación, ofreciendo oportunidades educativas que tengan como eje principal el interés superior de las niñas, niños, adolescentes, priorizando a las mujeres, los pueblos indígenas y a los grupos históricamente discriminados.
2. Elevar la calidad y pertinencia de la educación en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, considerando la accesibilidad universal y partiendo de las necesidades primordiales de la población y de la comunidad.
3. Revisar los planes y programas de estudio en todos los tipos y niveles del Sistema Educativo Nacional, promoviendo la educación sostenible, artística, científica, tecnológica, financiera, ambiental, sexual, cívica, indígena, intercultural y comunitaria, que garanticen el derecho a la igualdad de género, la no discriminación y la eliminación de la violencia.
4. Fortalecer la profesionalización del personal docente, a través del impulso y mejora de los procesos de formación, capacitación y actualización, mediante evaluaciones diagnósticas; y de los procesos de selección para la admisión, la promoción y el reconocimiento.
5. Mejorar la infraestructura básica y equipamiento de los espacios educativos en todos los tipos, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional, generando condiciones adecuadas, de accesibilidad e incluyentes para el desarrollo integral de las actividades académicas y escolares.
6. Promover la revisión y adecuación del marco normativo e institucional de la educación a efecto de mejorar la coordinación de los sistemas educativos federal y estatales, con el propósito de reducir las desigualdades y brindar respuesta oportuna y efectiva a las necesidades de desarrollo integral de todas las regiones y sectores de la población.
De nueva cuenta, es destacable, como parte de la segunda estrategia, el propósito de elevar la calidad y pertinencia educativa en todos los tipos y niveles del sistema educativo. Los enunciados estratégicos, sin embargo, no hacen visible el sentido de las políticas educativas que se aplicarán para la educación básica, la media superior y la educación superior. Para estar en condiciones de identificar este ángulo de la política pública en la materia y contar con elementos de valoración al respecto, habrá que aguardar a la publicación del programa sectorial educativo.
