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Ciencia y tecnología: la primera década del siglo XXI
Alejandro Canales Sánchez
Campus Milenio Núm. 400 [2011-01-27]
 

Las expectativas eran múltiples y muy variadas en los diferentes ámbitos de la vida pública en la transición del siglo. La fecha emblemática de cambio de milenio y de centuria había llegado y parecía anunciar solamente aspectos positivos. Es suficiente recordar que las situaciones de crisis, económica o fiscal, que acompañaba cada cambio de administración gubernamental, no se hizo presente en el año 2000. Además, por primera vez, después de más de siete décadas de partido único en el gobierno federal, en ese mismo año se dio la alternancia.

El entonces Ejecutivo federal, Vicente Fox, contribuyó a elevar todavía más las expectativas de la población. La palabra “cambio” fue su principal oferta y su principal planteamiento discursivo. Desde su promesa de arreglar en cinco minutos el conflicto armado del sureste mexicano hasta la idea de canalizar los recursos de excedentes petroleros a la educación o de poner a todo el país en red con el proyecto e-México. El campo de la ciencia y la tecnología tampoco fue la excepción y quedó registrado el plan de asignarle la importancia que merecían, para que contribuyeran al desarrollo del país, y de establecer políticas claras para su fortalecimiento.

Sin embargo, recientemente dejamos atrás la primera década de este siglo y los resultados han sido decepcionantes; las expectativas estuvieron muy lejos de cumplirse. Por el contrario, la administración 2000-2006 concluyó en medio de escándalos mediáticos, enfrentada con el Congreso y con más pendientes que promesas cumplidas. La gestión que le siguió elaboró planes más modestos, pero sus logros hasta ahora también han sido escasos; colocó como primer punto de su agenda el tema de la seguridad pública y poca atención han merecido otros sectores, incluyendo el científico y tecnológico.

No hemos aprovechado la ventana de oportunidad que se abrió en esta primera década y, al menos en el terreno de la actividad científica y tecnológica, tendríamos que preguntarnos cuánto tiempo más podremos prescindir de este componente. El diagnóstico se ha reiterado en innumerables ocasiones, pero como veremos en el siguiente balance general, tal parece que no ha sido razón suficiente.

Los planes

El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 (PND), a diferencia de planes previos, consideró la inclusión de indicadores y metas sectoriales precisas. Además, trazó un escenario a 25 años y otro para el periodo del sexenio. En el documento se reconocía que las transiciones no habían comenzado ni concluirían en el sexenio que recién comenzaba, pero lo más importante es que anunciaba que la educación sería “el eje fundamental y deberá ser la prioridad central del gobierno de la República”.1 Por el contrario, el tema de la ciencia y la tecnología no figuró, salvo como una estrategia más para crear condiciones para un desarrollo sustentable, en el área de crecimiento con calidad.

Sin embargo, el documento más importante para las políticas del sector es el programa sectorial: el Programa Especial de Ciencia y Tecnología (Pecyt 2001-2006). El diagnóstico del programa no contenía elementos novedosos respecto de los que ya se habían identificado y conocido en administraciones anteriores. No obstante, las puntualizaciones y énfasis sí resultaron diferentes. Por ejemplo, reconoció que el sistema científico y tecnológico era un agregado de instituciones, pero que no operaba como sistema, por tanto que carecían de relaciones institucionales entre sí y de una adecuada coordinación en el plano presupuestal y programático.2 Por tanto, planteaba la necesidad de modificar la normatividad para propiciar el desarrollo tecnológico y otorgarle mayores capacidades al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). Puntualizó el bajo nivel de competitividad de las empresas mexicanas y el escaso número de solicitudes de patentes, y peor, su declinación en los años noventas. Esto es, el diagnóstico reiteraba los problemas ya conocidos de insuficiencia, tamaño y concentración de recursos humanos y desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, pero agregó las dificultades de desarrollo tecnológico y la necesidad de modificaciones normativas para solucionarlos.

El Pecyt planteó tres grandes objetivos estratégicos: contar con una política de Estado en ciencia y tecnología; incrementar la capacidad científica y tecnológica del país; elevar el nivel de competitividad y la innovación de las empresas. Lo más notable es que, como se había previsto en el PND, el programa planteó metas e indicadores precisos. Por ejemplo, incrementar el presupuesto nacional para ciencia y tecnología a 1.5 por ciento del producto interno bruto (PIB) en 2006 o pasar de 23 a 40 por ciento de inversión privada en investigación y desarrollo experimental (IDE) en 2006. O bien, pasar de una estimación de 5 mil personas que se desempeñaban en IDE en 2001 a 32 mil para 2006 y, además, que más de 80 por ciento de ese personal contara con estudios de posgrado.

La mayoría de indicadores que se propuso el Pecyt implicaba duplicar, triplicar o inclusive quintuplicar las cifras que se tenían en el año 2000. Además de que se planteó triplicar la inversión nacional en ciencia y tecnología (pasar de 0.60 a 1.5 del PIB), también se proponía incrementar de 8 mil a 25 mil el número de miembros del SNI o de 5 mil a 32 mil el número de tecnólogos en el sector productivo. No obstante, en el mismo programa se estableció que para alcanzar tales metas eran necesarias tres condiciones: una inversión nacional en investigación y desarrollo experimental (IDE) de 1 por ciento del PIB en 2006; una participación del sector privado en IDE de 40 por ciento, y, en el ámbito macroeconómico, un crecimiento anual promedio real de 5 por ciento del PIB. Y no, ni unos ni otros se cumplieron.

Los magros resultados

En lo que concierne al gasto federal en ciencia y tecnología en el periodo, pasó de 23 mil millones de pesos en el año 2000 a 47 mil millones de pesos que se estimaron para el año 2010. No obstante, en términos reales (descontando el efecto de la inflación), el gasto federal respecto del PIB pasó de 0.42 a 0.41 por ciento en 2008. Esto es, una disminución de una centésima. Además, como en 2009 cambió el año base de cálculo, la estimación para el año 2010 es un porcentaje de 0.38 por ciento del PIB.

Obviamente, no se cumplieron las metas que se habían previsto en el programa sectorial de inicio de la década. Salvo en lo que se refiere a la participación relativa del sector privado en la inversión en IDE, cuyo monto se quintuplicó, el resto de indicadores se han quedado prácticamente a la mitad de lo que se proponía alcanzar.

Los estímulos fiscales han sido el principal instrumento para alentar la inversión de las empresas del sector productivo. La administración 2000-2006 cambió las reglas de operación para el otorgamiento del incentivo fiscal y creó un comité interinstitucional para la aplicación del incentivo.3 Esto es, amplió a 30 por ciento el beneficio fiscal (crédito fiscal) para las empresas y se facilitaron los trámites de participación. Además, el monto pasó de 500 millones de pesos en el año 2001 a 3 mil millones de pesos en 2006. Sin embargo, el mayor problema fue que las empresas beneficiadas eran transnacionales o grandes empresas. No variaron las empresas beneficiadas y el programa se suprimió en la siguiente administración.

Otro mecanismo de distribución de recursos fue la instauración de los Fondos Competitivos. De hecho, este tipo de fondos estaban previstos desde la normatividad de 1999, pero se pusieron en marcha en 2001 y tuvieron un ajuste en 2002 con la promulgación de la entonces nueva Ley de Ciencia y Tecnología. El número de convenios y recursos para estos fondos ha ido en aumento. Los sectoriales pasaron de media docena de secretarías a más de una veintena de dependencias gubernamentales en la actualidad y cuadruplicó el monto de recursos financieros (pasaron 300 millones de pesos en 2002 a un mil 120 millones de pesos en 2010). El mismo caso ocurrió con los Fondos Mixtos, los cuales ahora cubren todas las entidades federativas, aunque el monto de recursos se ha mantenido en alrededor de los 300 millones de pesos. Una cifra modesta.

La constitución de los Fondos Competitivos es relativamente reciente pero, como se había previsto en la normatividad, representa un cambio relevante en el Conacyt: de una operación por programas, centrada en la oferta, a otra centrada en la demanda. Tal vez este es de los resultados más relevantes de la década y una de las modificaciones más importantes en la operación del sistema científico y tecnológico.

Otro elemento que también vale la pena resaltar es la reforma a la ley del sector. Desde el comienzo de la década, el gobierno federal insistió en reformar la ley para impulsar lo que llamó la “construcción de una política de Estado en ciencia y tecnología”. Aunque el cambio normativo de mayor envergadura había tenido lugar con la reforma de 1999, el ajuste de 2002 también fue relevante. En general, la entonces nueva ley planteó los atributos de lo que sería una política de Estado en la materia, otorgó mayores capacidades de coordinación y autonomía al Conacyt, ajustó los fondos competitivos, reorganizó varias instancias de decisión y propuso la creación de un ramo de gasto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, entre otros aspectos.

El ramo 38 para ciencia y tecnología comenzó a operar en el ejercicio fiscal de 2004, con lo cual el Conacyt, organismo rector de las políticas científicas y tecnológicas, se desectorizó de la Secretaría de Educación Pública (SEP). Sin embargo, lo paradójico es que una vez lograda su autonomía, el proyecto de presupuesto que envía el Ejecutivo federal al Congreso, incluye una menor cantidad de recursos para ciencia y tecnología, comparada con la que obtenía previamente, aunque los diputados se han encargado sistemáticamente de incrementar la cifra, aunque en algunos años con pequeños montos.

Un nuevo ajuste a la norma en 2004 estableció como mandato otorgar por lo menos 1 por ciento del PIB como gasto nacional cada año para actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico. La reforma propuso adicionar un artículo (9 Bis) a la LCyT para establecer que “el monto anual que el Estado —Federación, entidades federativas y municipios— destinen a las actividades de investigación científica y desarrollo tecnológico, deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no podrá ser menor a 1 por ciento del producto interno bruto del país mediante los apoyos, mecanismos e instrumentos previstos en la presente Ley”.4

Además, en un artículo transitorio indicó que el incremento sería gradual y la meta se cumpliría en 2006. La modificación está en consonancia con lo que estipula el artículo 25 de la Ley General de Educación, respecto de un monto de gasto específico para educación y otro para ciencia y tecnología, pero difieren en que la legislación educativa señala que es gasto público, mientras que la científica claramente indica que el gasto será nacional (público y privado).

En lo que se refiere a la descentralización de las actividades científicas y tecnológicas, problema que se había reiterado en los diagnósticos, hubo avances relativos. Aunque la reforma de 2002 había previsto la creación de la Conferencia Nacional de Ciencia y Tecnología (CNCyT), como instancia permanente de coordinación entre el Conacyt y los gobiernos de las entidades federativas, en realidad no funcionó en la administración 2000-2006, apenas en la actual gestión se volvió a reactivar, pero todavía no muestra sus resultados. Es el mismo caso de los consejos estatales de ciencia y tecnología, prácticamente toda la década pasada se ocupó en completar que todas las entidades federativas contaran con su respectivo consejo y promulgaran la normatividad correspondiente.

En la actualidad, en comparación con lo que ocurría hace una década, es menor la concentración de actividades científicas y tecnológicas en el Distrito Federal y algunas de las ciudades de mayor tamaño. Sin embargo, la mayor cantidad de recursos humanos y oportunidades educativas y laborales se localiza en unas cuantas entidades e instituciones. Por ejemplo, el DF concentra la cantidad más importante de programas de posgrado reconocidos, por tanto también reúne alrededor de 40 por ciento de las becas nacionales y 35 por ciento de becas al extranjero, lo mismo que el mayor número de investigadores nacionales.

Si bien el número de investigadores nacionales pasó de 7 mil 466 a 16 mil 600 a lo largo de la década, la cantidad está alejada de los 25 mil que se habían previsto en el programa sectorial de inicio de la década. Ni se diga sobre los recursos financieros, cuya proporción respecto del PIB es de una tercera parte de lo que dice la ley y prácticamente sin modificación en términos reales.

El porvenir

En el recuento histórico, más allá de la década reciente, se repiten una y otra vez la pérdida de oportunidades. Cuando parece que nos encaminamos a la senda del crecimiento y del impulso sostenido, vuelve otra vez el quiebre de expectativas, sea por contingencias externas o por decisiones y acontecimientos internos.

El horizonte de crecimiento que parecía asomarse en el inicio de la década anterior, se trocó en desilusión al final de la administración de Vicente Fox. El crecimiento económico promedio apenas alcanzó 2.3 por ciento, la tasa de desempleo abierto se incrementó más de un punto porcentual. Ni hablar de los niveles de inversión. La actual administración propuso impulsar la competitividad y el empleo, pero tampoco ha logrado avances. Por el contrario, el desempleo avanzó dos puntos porcentuales más y, como nación, perdimos ocho puntos en el índice de competitividad global en el periodo.

La mejora tampoco llegó en los puntajes de las pruebas del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) para los jóvenes de 15 años, cuya aplicación siguió a lo largo de la década, y los resultados recientes no difieren de forma sustancial de los años previos.

Tal vez se dirá que las crisis periódicas han impedido sostener iniciativas de largo aliento o que las prioridades nacionales se han localizado en otra parte, pero lo cierto es que, frente al entorno global, hemos perdido viabilidad. Por lo pronto, ya se nos pasó la primera década de este siglo y poco hicimos como nación para lograr un crecimiento sostenido e incluyente, la pregunta es: ¿cuánto tiempo más dejaremos pasar? Todo parece indicar que la proyección de escenarios ha sido inútil. Ojalá que no ocurra lo mismo en esta década que está por comenzar.

Notas
1. Poder Ejecutivo federal. Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006. México. Presidencia de la República. p. 35.
2. Vale la pena recordar que desde fines de los años setenta, en el diagnóstico del sector, se había llamado la atención a las dificultades en la coordinación del sistema. El tema volvió a reaparecer una vez más en el programa sectorial del periodo 1995-2000 y fue la razón para la reforma a la normatividad científica de 1999.
3. SHCP, “Reglas generales para la aplicación del estímulo fiscal a la investigación y desarrollo de tecnología y creación y funcionamiento del Comité Interinstitucional”, Diario Oficial de la Federación, 21/12/2001, pp. 3-11.
4. Cfr. Gaceta parlamentaria, año II, no. 1481, 22/04/2004. Aunque los legisladores aprobaron la reforma, la publicación del decreto por parte del Ejecutivo federal tardó medio año en emitirse. Diario Oficial de la Federación, 01/09/2004.


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