La semana pasada nos referimos a la auditoría de desempeño practicada por la Auditoria Superior de la Federación (ASF) al Sistema Nacional de Investigadores (SNI) como parte de la revisión de la cuenta pública 2009. Como se sabe, la ASF practica diversos tipos de auditoría a las entidades receptoras de recursos autorizados en el presupuesto de la federación. Cada años se selecciona un subconjunto de dicho universo por que es materialmente imposible evaluar a la totalidad de los entes públicos, organizaciones y proyectos que sustentan su operación en la aplicación de recursos federales.
Con el paso de los años, la ASF ha conseguido abarcar un segmento amplio de la estructura de la administración pública federal, varios entes autónomos, incluso las universidades públicas con ese carácter, así como una cierta diversidad de los fondos, programas y proyectos que se encargan de tareas encomendadas o autorizadas ya sea por Ejecutivo federal o por el Congreso.
En 2009 tocó el turno a Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo Social, que se define como un “organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio y con autonomía técnica y de gestión”. El Coneval fue establecido al termino de la administración del presidente Vicente Fox Quesada – el decreto que lo establece es de agosto de 2005- y quedó agrupado en el sector institucional que coordina la Sedesol. De hecho, el organismo inicio funciones y ha desarrollado su encomienda durante la actual administración.
El Coneval busca cumplir dos objetivos. Primero, “normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas, sin perjuicio de las atribuciones que en materia de control y evaluación tienen las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública”. Segundo, “establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad” (decreto por el que se regula el Coneval).
Encargado de la coordinación y supervisión de políticas transversales, como es el caso de las políticas sociales, el Coneval se integra por el titular de la Sedesol, 6 investigadores académicos selectos por la Comisión Nacional de Desarrollo Social, y un secretario ejecutivo, quien dirige el organismo. De la mencionada Comisión Nacional se forman parte el secretario de Desarrollo Social, quien la preside, los titulares de las secretarias que desarrollan programas sociales, el titular de la dependencia responsable del desarrollo social en cada entidad federativa, un representante de cada una de las asociaciones nacionales de autoridades municipales legalmente reconocidas, y los presidentes de las comisiones de desarrollo social del Congreso.
En los años recientes hemos tenido noticias del trabajo del Coneval en sus dos vertientes: medición y monitoreo de la pobreza en México, y evaluación de los programas sociales federales. Para la segunda de estas tareas que abarca una notable amplitud de programas y proyectos de las secretarias encargadas de fomentar el desarrollo social del país, el Coneval se ha apoyado en equipos independientes de especialistas licitados y contratados por el organismo para tareas específicas de evaluación.
Al menos la primera generación de evaluaciones Coneval fue recibida con nutridas críticas tanto de especialistas, como también de parte de las instancias de la administración pública sometidas a evaluación. Entre las quejas más reiteradas es que el organismo se limitaba a verificar el cumplimiento formal de informes y reportes, con sus respectivos indicadores, metas programáticas y avances cuantitativos de ejecución, en lugar de ponderar la importancia, pertinencia y los logros cualitativos de las distintas iniciativas. Posteriormente, las secretarias han establecido una mejor comunicación con la instancia de evaluación para que esta tome en cuenta otros aspectos, como también para que las entidades de la administración pública procedan a integrar de mejor manera sus respectivos reportes. Más o menos en esas andamos.
Sin embargo, la evaluación practicada por la ASF al Coneval, que implica que un ente evaluador federal se encarga de supervisar a otro ente evaluador también federal, hace notar, entre otros aspectos, la ausencia de un marco normativo suficiente y de un sistema de evaluación coherente y consensuado útil para concretar la razón de ser de las evaluaciones: servir de referencia para mejorar los servicios y la administración de los programas sociales.
Para la ASF el desempeño de Coneval en 2009 merece una calificación aprobatoria, pero “con salvedad”. ¿Qué critica la ASF de las evaluación del Coneval? Varias cosas, pero entre ellas sobresale el grado de agregación de los indicadores que utiliza, así como el de las recomendaciones emitidas. Por ejemplo, señala la auditoria que “en el Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2008 y el Informe de Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora de Programas Federales 2008, elaborados en 2009 por el Coneval, el nivel de agregación de las 30 diferentes recomendaciones, emitidas por el consejo no permite verificar de manera específica cuántas y cuáles recomendaciones fueron emitidas en los programas, las metas y las acciones de la política de desarrollo social, ni verificar cuántas y cuáles fueron emitidas para corregirlas, modificarlos, adicionarlos, reorientarlos, o suspenderlos total y parcialmente”. El Coneval ha replicado me parece que con razón, que los documentos mencionados son sintéticos y que en todo caso, las recomendaciones específicas se ubican en las evaluaciones particulares de los programas.
Quedan a la reflexión: ¿es realmente de utilidad contar con tantos instrumentos, mecanismos y procesos de evaluación si entre ellos son evidentes las fricciones y la falta de coherencia? ¿Quién se beneficia de esta situación?
