La primera parte de este artículo hizo referencia a los antecedentes, trayectoria y características generales del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Hicimos notar la disyuntiva que enfrenta el gobierno federal al tener que optar entre una postura favorable al programa, o bien entender el ALCA como espacio de negociación en que se disputan condiciones futuras para la relación entre los países latinoamericanos y la principal potencia del mundo. En esta segunda entrega se examinan algunos de los avances del ALCA, se puntualizan tópicos en debate y cuestiones de resolución pendiente. Por otra parte, se destaca la convergencia entre el enfoque del ALCA en la materia y el de otros acuerdos relevantes. Todo ello como contexto necesario para acotar el significado del acuerdo en el desarrollo de los sistemas de educación superior en la región.

Estructura formal del ALCA

Una de las reglas convenidas en el proceso del ALCA es el principio de que ninguna parte del acuerdo entra en operación hasta que se apruebe todo su contenido. Los avances se plasman en capítulos y artículos que se suman al borrador en marcha y son objeto de revisiones sucesivas; las versiones preliminares se incorporan al borrador con formato “entre corchetes”, los que se eliminan al momento de alcanzar consenso sobre el punto particular tratado. A la fecha se cuenta con un segundo borrador completo, aprobado en 2002, que es el texto de referencia de las negociaciones. Ese borrador expresa la estructura completa del acuerdo, aunque la mayor parte son todavía versiones de artículos entre corchetes, y en algunos casos está pendiente la definición del texto correspondiente. Con todo, su examen permite apreciar el enfoque general de las negociaciones y, en algunos casos, los detalles de su contenido.

La estructura del segundo borrador contiene un capítulo inicial de “temas generales e institucionales”, que incluye los objetivos y principios del acuerdo, su cobertura y principales excepciones. Se definen reglas de transparencia, de trato diferencial por tamaño de las economías de la región, así como el marco institucional: instancias de operación, de apoyo y solución de controversias y reglas para el financiamiento de su operación regular. Siguen a continuación catorce capítulos con el contenido propiamente dicho del ALCA, sus reglas generales y específicas, y la definición de materias, disciplinas, procedimientos y casos. Tales capítulos son: agricultura, compras del sector público, inversión, aranceles y medidas no arancelarias, medidas de salvaguardia, régimen de origen, procedimientos aduaneros, procedimientos relacionados con el régimen de origen, normas y barreras técnicas al comercio, subvenciones, antidumping y derechos compensatorios, solución de controversias, servicios, derechos de propiedad intelectual, y política de competencia.

Los objetivos generales del ALCA, según la definición alcanzada, hacen referencia al propósito de impulsar la liberalización de los mercados en materia de bienes, servicios e inversión, eliminar las barreras al movimiento de capitales y “personas de negocios”, así como facilitar el acceso a tecnologías y asistencia técnica. Entre los principios del acuerdo se incluyen dos de especial interés: la congruencia de los derechos y obligaciones con las reglas y disciplinas de la OMC, y la coexistencia del ALCA con acuerdos bilaterales y subregionales. El principio de congruencia con las reglas de la OMC no es sólo un enfoque general; implica que en la negociación de temas específicos se busca armonizar el intercambio regional con las pautas de liberalización de alcance global, lo que significa, por ejemplo, que en la negociación del comercio de servicios del ALCA se siguen los procedimientos convenidos en el GATS. Como ambos acuerdos están en proceso, es probable que se influyan mutuamente: que las negociaciones en el marco de la OMC marquen pautas en la definición del ALCA, y que éste último opere como mecanismo para apoyar posturas (particularmente las de EUA y Canadá) dentro del acuerdo mundial. Así, para seguir con el ejemplo, lo que se firme en el GATS seguramente pasará al capítulo de servicios del ALCA, pero también lo que se convenga en materia de servicios dentro del acuerdo hemisférico servirá para redondear el enfoque y contenido del GATS. La estrategia de sostener una “doble pista” (mundial y regional) para la liberalización del comercio internacional se enfatizó como una salida viable tras la “crisis de Seattle” (1999) en las negociaciones de la OMC y cobra gran relevancia en este momento, en el contexto de las intervenciones estadounidenses en el Oriente Medio.

El segundo principio citado, la coexistencia del ALCA con los acuerdos que ya operan en el hemisferio, sean bilaterales o multilaterales, se puntualiza así: “en la medida que los derechos y obligaciones derivados de esos acuerdos tengan un mayor alcance que los de este Acuerdo” (2do. borrador del ALCA), lo que significa que el convenio hemisférico ni corrige ni hace retroceder los pactos de libre comercio en operación, más bien al contrario: en los casos en que el ALCA signifique mayor apertura comercial este será el marco aplicable; en los casos que otros convenios otorguen un mayor margen, éstos tendrán la prioridad.

Avances y limitaciones

Además del proceso conducente al segundo borrador del ALCA, el proceso de negociación ha tendido varios resultados colaterales, principalmente un conjunto de medidas de facilitación de negocios, ya en operación, así como acciones de “cooperación técnica” que se proponen crear o fortalecer capacidades vinculadas al libre comercio regional. El primero de estos aspectos se derivó de la V Reunión Ministerial (Toronto, 1999), en que los ministros acordaron 18 medidas de facilitación de negocios, ocho de las cuales son medidas concretas para simplificar y modernizar procedimientos aduaneros, incluyendo sistemas compatibles de intercambio electrónico de datos y elementos de datos comunes. En agosto de 2000 el BID, junto con el Fondo Multilateral de Inversiones, aprobó un proyecto de cinco millones de US dólares para apoyar las medidas de facilitación referidas. En materia de asistencia técnica el enfoque predominante ha sido buscar la estandarización de normas y procedimientos, así como la conformación de bases de datos y sistemas digitales que contengan información sobre normas, protocolos y requisitos, así como de proveedores, tarifas y productos.

En el curso de las negociaciones presentes y por venir, seguramente se alcanzarán acuerdos en aquellos temas que implican solamente estandarización de normas y procedimientos. También es probable que se logre consenso respecto al trato con las economías menos desarrolladas, aunque ahí el problema principal es de clasificación y margen. Tampoco se ven obstáculos insalvables para la aceptación de barreras no arancelarias, subsidios y disposiciones antidumping en términos similares a los que prevalecen en la red subregional de acuerdos bilaterales y multilaterales, así como en el enfoque que priva en la OMC. En este caso, la negociación fina concierne a tipos de productos (por ejemplo los agrícolas) y a ramas de producción estratégicas (por ejemplo energía). De mayor complejidad son los temas asociados al trabajo y al medio ambiente, por razones casi opuestas. En materia laboral el enfoque del ALCA es promover condiciones laborales atractivas para la inversión extranjera, a lo que naturalmente se oponen, con diferentes grados de intensidad, las organizaciones de trabajadores de la región. Para apreciar esta dimensión, baste mencionar el caso brasileño, cuya actual presidencia es producto de una alianza entre organizaciones gremiales y el empresariado local, alianza que muy difícilmente aceptaría la “facilitación” laboral que propone el acuerdo. En materia ecológica, la postura de los ministros latinoamericanos ha sido, básicamente, la de evitar que la protección del medio ambiente sea utilizada como barrera para impedir o condicionar la exportación de sus productos naturales al mercado norteamericano. Aunque hasta el momento la negociación respectiva ha progresado al margen de la postura del congreso estadounidense, es difícil que en la etapa final del acuerdo se logre el consenso requerido. El ejemplo del TLCAN sobre el asunto es bastante claro.

Otros problemas mayores en el marco del acuerdo son de naturaleza estructural: la asimetría Norte-Sur y sus implicaciones en materia de libre comercio, y la crónica inestabilidad financiera de las economías latinoamericanas. El primero de ellos implica que el país con mayor capacidad tecnológica tiene todas las ventajas, porque intercambia productos y servicios de alto valor agregado contra materias primas, pero además porque queda en la posibilidad de utilizar el convenio hemisférico para controlar los mercados formales. Este efecto, que es obvio, se multiplica en otro nivel: las ventajas de economías como la brasileña en el Mercosur o la mexicana en la zona de Centroamérica. Los buenos deseos de sinergia tecnológica en la región o los convenios de cooperación técnica y académica de ninguna manera parecen soluciones efectivas al problema de la asimetría. Al contrario, es previsible una mayor dependencia tecnológica mediante la mercantilización de conocimientos y servicios asociados al conocimiento, principalmente por vía de los derechos de propiedad intelectual y a través de la estrategia de liberalización del sector servicios. Además, la vulnerabilidad financiera de la región es un obstáculo para el buen funcionamiento del esquema. Los promotores del ALCA suponen que la operación del acuerdo sería un factor promotor de la estabilidad porque los flujos comerciales y financieros, así como la inversión, tenderían a activar los indicadores macroeconómicos, siempre y cuando se acompañaran de reformas fiscales y laborales pertinentes; como ha ocurrido, por ejemplo en Europa. Sin embargo, el grado de asimetría de la región hace difícil augurar un efecto de esa naturaleza, y más bien anticipar, como ya han ocurrido, ciclos de encadenamiento de crisis por los efectos en cascada de la interdependencia.

Al margen del contexto de las negociaciones, se han organizado grupos civiles y políticos que se oponen al acuerdo como tal, o cuestionan algunos de sus enfoques. La gama de la oposición es muy amplia, pero ciertamente no se reduce a sus expresiones radicales ni está concentrada sólo en oportunidades de controversia contra los regímenes involucrados en la negociación. En algunos casos, por ejemplo la denominada “Alianza Social Continental”, se ha conseguido un alto nivel de comunicación y una incipiente organización de nivel internacional. Recientemente (enero 2003) el grupo publicó un volumen titulado “El ALCA al desnudo. Críticas al texto borrador del Área de Libre Comercio de las Américas de noviembre de 2002” (disponible en línea) que incluye contribuciones críticas de académicos y representantes de organizaciones desde Canadá hasta Chile. No se trata, al menos en este caso, de una oposición “globalifóbica”, como tampoco es esa la postura de asociaciones de trabajadores, empresarios, agricultores o académicos que están enfrentando, con diferentes manifestaciones, el proceso del ALCA.

¿En qué afecta el ALCA a los sistemas de educación superior?

Aunque este tema será explorado con detalle en la siguiente y última entrega de esta serie, conviene adelantar los temas más generales. En primer lugar, implica la apertura comercial para opciones de educación superior (presenciales y a distancia) que entrarían en competencia con la oferta pública y privada de los países. Es un proceso que ya está ocurriendo, pero que seguramente se intensificaría por la apertura del sector de los servicios. La implantación de franquicias o sedes foráneas se multiplicaría porque representa, a la vez, una válvula de escape al mercado académico saturado de los países más desarrollados y un negocio de gran rentabilidad por los estímulos (fiscales, laborales y de mercado) que de hecho existen para la inversión privada en educación superior y ante la ausencia de regulaciones claras al respecto. Asimismo, las importaciones de insumos para la educación bajo reglas de protección intelectual, tienen implicaciones en los costos de la educación superior al obligar a las instituciones a emplear parte de sus presupuestos en el pago de licencias, derechos de autor y otras regalías asimiladas a las “mercancías de conocimiento” y por la adquisición de equipos y materiales de alta tecnología.

En segundo lugar, los efectos del acuerdo en materia de circulación de “personas de negocios”, que incluye la internación de profesionales, recaen en normas de acreditación con validez internacional reconocida, lo que ya tiene consecuencias en la oferta curricular, los procedimientos de “aseguramiento de calidad”, la evaluación y la acreditación. Este es un paquete muy importante en la orientación de la reforma universitaria latinoamericana del presente y con implicaciones inmediatas para su desarrollo futuro.

Un tercer grupo de implicaciones se deriva de la función que cumplen las universidades en el renglón de desarrollo científico y tecnológico, el cual es, desde el punto de vista de la potencia hegemónica, uno de los principales focos de interés del acuerdo. El acceso los recursos de la biodiversidad americana, el control intelectual y tecnológico del germoplasma y el material genético de las especies de la región, incluyendo la humana, no son cuestiones triviales en el escenario del ALCA, al contrario: representan una de las expectativas fundamentales del tipo de globalización que impulsa el interés norteamericano, como también las posibilidades de acceso a los amplísimos acervos de patrimonio cultural de nuestros pueblos. Y ocurre que estas son, precisamente, áreas de interés para las funciones universitarias de desarrollo científico y humanístico. De ello nos ocuparemos en la siguiente entrega.