En las dos primeras partes de este ensayo se hizo referencia a los antecedentes, trayectoria y características generales del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), se examinaron algunos avances del proyecto, puntualizando los principales tópicos en debate y las cuestiones de resolución pendiente, y se destacó la convergencia entre el enfoque del ALCA y el otros acuerdos, en particular los que competen a la Organización Mundial de Comercio (OMC). Se apuntaron también algunas áreas de los sistemas de educación superior en que la operación del ALCA puede incidir; concretamente, la oferta de enseñanza superior y de postgrado, los esquemas de acreditación profesional, y sobre algunas prácticas de investigación científica y vinculación. En esta última entrega nos proponemos ampliar esa discusión incorporando parte del debate internacional sobre las tendencias del libre comercio en el sector de los servicios de enseñanza superior.
Modalidades de suministro
La OMC, y en consecuencia el GATS y los capítulos de servicios en tratados de libre comercio afines, como el TLCAN o ahora el ALCA, identifica cuatro modalidades de suministro aplicables al sector servicios: a) los suministros transfronterizos provenientes del territorio de un país a otro. En educación, los cursos a distancia ejemplifican la categoría; b) el consumo en el extranjero de un servicio. Para el sector educativo, el ejemplo más común son los estudios en el extranjero; c) presencia comercial, mediante la cual se permite a los proveedores dispensar servicios en el exterior. En educación, las actividades realizadas por universidades o institutos extranjeros entran en tal concepto; y d) la presencia de personas físicas, la cual es la forma de comercio que corresponde a la movilidad de individuos suministran servicios en el exterior. En educación, los cursos dispensados por profesores extranjeros lo ejemplifican (véase: Knight, 2002).
Servicios educativos transfronterizos: La universidad virtual
En países desarrollados, el uso de recursos informáticos para educación superior se ha expandido aceleradamente. Según el informe de la Web-Based Education Commission de EUA, en 1998 el 62 por ciento de los colleges con carreras de cuatro años ofrecían modalidades de educación a distancia. Se estima que en 2002 no menos del 85 por ciento contaban con esa posibilidad y que la cantidad de inscritos en cursos universitarios a distancia habría superado dos millones de estudiantes. La generalización de las tecnologías digitales con propósitos educativos está relacionada con el acceso a recursos de cómputo en el hogar. Según la OCDE, dos terceras partes de los estudiantes de 15 años usan computadora en casa cotidianamente. Aunque el promedio se refiere a los países del área OCDE -en México y Brasil la proporción no alcanza el 25 por ciento- refleja el potencial de las TIC en el entorno de la enseñanza.
La movilización de las universidades hacia ofertas educativas a distancia ha favorecido la formación de un mercado de proveedores de programas y contenidos. El número de compañías de e-learning se ha multiplicado en pocos años; se estima que en la actualidad el valor de sus operaciones se aproxima a dos mil quinientos millones de dólares al año, diez veces más que hace cinco años (Pastore, 2002). A la par del desarrollo de formas de educación superior arraigadas en establecimientos universitarios ha cobrado importancia la modalidad de universidades virtuales, con carreras y postgrados sin componente presencial e incluso sin establecimiento físico. En el nuevo “territorio” se destaca la Universidad de Phoenix, que cuenta con más de cien campi en EUA y Puerto Rico, con instalaciones en Canadá y Holanda, y un campus virtual en que participan más de 25 mil estudiantes de todo el planeta. En el presente, esa universidad ofrece formación en la modalidad presencial, la modalidad en línea y una nueva opción mixta, denominada FlexNet. También aparecen en el escenario algunos proveedores de apoyo, por ejemplo organizaciones con función de brokers, como la Globewide Network Academy o la Electronic University Network, que ofrecen el servicio de vincular la oferta y la demanda, y otras organizaciones que son “portales” para informar a posibles estudiantes de la oferta de programas y cursos on-line en determinada región, por ejemplo el California Virtual Campus.
Una tendencia interesante, aunque todavía marginal en el terreno de la educación superior, es la convergencia de los fenómenos de virtualización y globalización, lo que origina la posibilidad de las “ciberuniversidades”. El caso precursor es la International University (The University of the Web), creada en 1993 y acreditada en EUA en 1997. Más conocida es la Western Governors University, que trabaja en asociación con empresas como IBM, AT&T, Cisco y Microsoft. Esa institución, que se declara “sin fines de lucro”, otorga diplomas “sin emplear a profesores y sin preparar cursos. El contenido de la enseñanza es elaborado por profesores externos que trabajan para otras instituciones públicas o privadas” (IE/ISP, 2000). Otra pauta significativa corresponde a la formación de consorcios de universidades virtuales y universidades convencionales. Por ejemplo, la University of California Los Angeles Extension School en alianza con la Home Education Network, que ofrece más de cincuenta de cursos por Internet a estudiantes estadounidenses y de ocho países más (IE/ISP, 2000). En otros modelos, la idea es desarrollar sistemas nacionales e internacionales de educación virtual, como por ejemplo la Canadian Virtual University, que agrupa universidades públicas y particulares con ofertas eduativas a distancia, la Finish Virtual University, en la que participan más de veinte instituciones de Finlandia, la mayoría públicas, o la African Virtual University, proyecto patrocinado por el Banco Mundial y otras agencias, que provee educación superior en dieciséis naciones africanas con el apoyo de académicos de universidades de primer nivel en EUA y Europa. Inglaterra se está moviendo en la misma dirección, aunque buscando combinar, a través de Internet, servicios de enseñanza superior y de certificación de competencias laborales.
En América Latina también se están expandiendo las modalidades de educación superior no presenciales, aunque todavía se desconocen sus alcances. Por ejemplo, el 29 de octubre de 2001 el diario argentino La Nación publicó un reporte en que se indica “mientras en el país se multiplica el número de programas de grado, postgrado y actualización on-line ofrecidos por universidades e instituciones, quienes quieren cursarlos no cuentan con ningún aval oficial sobre su calidad, más allá del buen nombre de la institución que los dicta y cobra por ellos.” En el mismo reporte se reconoce, no obstante, la presencia de una oferta virtual centrada en instituciones de educación superior de buena calidad, como la Universidad Virtual de Quilmes y las universidades nacionales de Mar del Plata y del Nordeste, así como la oferta de cursos de la UBAnet. Similar es el caso de México, en que en la oferta virtual concurren instituciones públicas y particulares de calidad académica adecuada, como la UNAM y el ITESM, con ofertas sin control de calidad o respaldo de acreditación.
El carácter intangible de la oferta educativa virtual hace difícil su regulación. Algunos críticos han hecho notar que precisamente la ausencia de controles es la “oportunidad” que atrae a proveedores privados (Reichert y Wätcher, 2000). Las alternativas que se discuten para aminorar los efectos negativos son: apoyar desarrollos de educación a distancia mediante instituciones universitarias públicas de alto nivel, promover sistemas de acreditación que desestimulen la demanda de grados sin control académico, y contar con mecanismos de vigilancia que informen al público sobre la calidad de las ofertas. En el marco del ALCA, algunas posibilidades de control cualitativo del suministro transfronterizo de educación superior podría ser abordada por el Comité Conjunto de Expertos del Sector Público y Privado en Comercio Electrónico, que se ocupa de temas transversales relacionados con el uso de Internet en el mercado. Hasta la fecha no hay evidencia de que el tema forme parte de la agenda de discusión.
Consumo en el extranjero. La universidad internacional
La forma tradicional de exportación de educación superior es la oferta de servicios educativos en el país receptor, lo que en términos de comercio internacional se identifica como “consumo en el extranjero”. Se calcula que el conjunto de países de la OCDE recibe aproximadamente un millón y medio de estudiantes extranjeros al año. Estados Unidos se mantiene como líder con más de medio millón de universitarios extranjeros. El mercado académico estadounidense concentra casi una tercera parte del valor mundial de las exportaciones, estimado en tres mil millones de dólares (Gallanger, 2002). Además de ello, el estudiante extranjero es un consumidor de otros bienes y servicios en el país receptor.
Siguen en orden de importancia Inglaterra, con más de doscientos mil foráneos, y Alemania, Francia y Australia, cada uno con más de cien mil estudiantes extranjeros. Con exepción de Francia, el resto de los países referidos son exportadores netos, ya que mantienen un saldo positivo entre el número de estudiantes extranjeros y el número de nacionales que salen a estudiar (OCDE, 2002b). Conviene advertir que el volumen de estudiantes extranjeros representa, para los países exportadores, diferentes proporciones de sus matrículas. Por ejemplo, el medio millón de foráneos en EUA apenas sobrepasa el 3.5 por ciento del estudiantado universitario de ese país, mientras que los extranjeros en Inglaterra o Australia superan, en ambos casos, la proporción de diez por ciento del total. El país que más estudiantes universitarios recibe, en términos proporcionales, es Suiza (16.6 por ciento), aunque como volumen su participación equivale a la de Noruega o España. Australia ejemplifica la postura más agresiva: en sólo dos décadas se convirtió en uno de los principales exportadores del mundo, con la mayor tasa de crecimiento hasta el presente.
A la vista de estos datos, no es de extrañar que las representaciones gubernamentales de Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda y Japón insistan, en el contexto del GATS, en favorecer la apertura comercial en todas las modalidades de suministro. Otros, como es el caso de Noruega, promueven la apertura bajo un control académico riguroso. La postura de Noruega, expresada en la ronda GATS de “peticiones iniciales bilaterales” de Ginebra (octubre de 2002), es que las ofertas de educación superior de carácter internacional se ciñan a los lineamientos de acreditación y reconocimiento aprobados en la Convención de Lisboa, adoptada por el Consejo Europeo en 1997, la cual ha sido ratificada por una treintena de estados europeos. En ese marco, se ha convenido la formación de una “alianza educativa” que incluye, en principio, a Nueva Zelanda, Noruega, Japón, Tailandia, China, India, Turquía, Polonia, Egipto, Senegal, Sudáfrica, Chile, Argentina y Uruguay, con el objetivo de impulsar la propuesta de acreditación académica en calidad de mecanismo regulador del mercado transnacional de educación superior. Es esa también la opinión de la UNESCO sobre el tema. En cambio, la posición gubernamental de Australia, Japón y EUA presiona por una mayor libertad de mercado, incluyendo condiciones de trato nacional para los proveedores de servicios; la cual es, claramente, una postura de vendedores.
En contrapartida, los principales importadores de servicios de educación superior son asiáticos, aunque en Europa el flujo internacional de estudiantes es principalmente intraregional. De los universitarios que migran a EUA, dos terceras partes provienen de Asia, y en Australia representan más del 75 por ciento de los estudiantes extranjeros. En Inglaterra y Alemania la proporción de asiáticos también es relevante al representar una tercera parte de los estudiantes foráneos. Francia recibe sobre todo jóvenes africanos: más de la mitad de sus estudiantes extranjeros.
En América Latina la situación es muy diferente. Salvo aquellos que desean postgraduarse en el exterior, el flujo migratorio de estudiantes es mínimo en la comparación internacional. En los países de mayor tamaño (Brasil, México y Argentina), no más del uno por ciento del estudiantado universitario es extranjero y no más del uno por ciento de la matrícula emigra para cursar estudios superiores. En Chile, por ejemplo, el 0.4 por ciento de los estudiantes universitarios son extranjeros y el 1.1 por ciento de los universitarios chilenos realiza estudios fuera de su país. En Uruguay, las proporciones respectivas son 0.9 por ciento y 1.5 por ciento. Seguramente tales cocientes se elevan al considerar por separado el nivel de posgrado, no obstante son expresivos del carácter aún incipiente de la dinámica de exportación e importación de servicios de educación superior en la región.
En contraste, los países de la zona latinoamericana han presenciado un intenso proceso de privatización de la oferta de educación superior, sobre todo en los años noventa. Con excepción de Brasil, en donde la oferta privada fue mayoritaria desde los inicios del sistema universitario de ese país, en el resto, la apertura a la inversión privada emanó de los procesos de ajuste estructural derivados de la “década perdida”. En algunos casos, como Chile y Colombia, la oferta particular llegó a superar el volumen de la pública. En los demás, se han alcanzado proporciones de matrícula privada entre una cuarta y una tercera parte del total. Como se sabe, el reciente proceso de privatización se acompañó de la aparición de un sector de instituciones particulares orientadas, solamente, a la satisfacción de la demanda, con estructuras y recursos académicos precarios: “universidades cochera” o “patito”, como se les conoce en México.
Varias razones explican el comportamiento de los consumidores latinoamericanos: en primer lugar la existencia de un sistema de universidades públicas con el nivel académico suficiente para las necesidades que presentaban los mercados profesionales locales. Las presiones de la globalización y la competitividad internacional aparecieron tardíamente en América Latina si se contrasta con otras regiones del planeta. En segundo lugar, la inexistencia de lineamientos políticos favorables a la migración de estudiantes al extranjero, como sí fue el caso de los países asiáticos desde los años sesenta. En tercer lugar, que las posibilidades de las familias para apoyar a los jóvenes que deseaban cursar estudios superiores en el extranjero se limitaron al segmento más elitista de la sociedad. Fuera de esos patrones están los fenómenos de migración desencadenados en el contexto del militarismo latinoamericano de los setenta. Pero esa es otra historia.
Si bien los países latinoamericanos no son grandes consumidores de educación superior en el extranjero, y no es probable que la situación se revierta en el futuro próximo, representan en cambio un mercado potencialmente relevante para la recepción de inversiones foráneas en sus diferentes expresiones y modalidades. La proliferación en toda la región de instituciones de estudios superiores con propósitos comerciales indica, por una parte, la persistencia de una demanda no atendida ni por el sector público ni por el privado de alto nivel académico, y por otra, la incapacidad de los gobiernos latinoamericanos para brindar alternativas suficientes, en cantidad y calidad, a la población demandante. En tal contexto, los gobiernos de la región, casi sin excepción, optaron por una posición liberal al permitir la instalación de tales instituciones, en vez de aplicar regulaciones estrictas, como las que tienden a prevalecer en el segmento público.
Presencia comercial. La universidad transnacional
De todos los modos de suministro de educación superior incluidos en la opción de libre comercio, el que más preocupa a los académicos y directivos universitarios, es el que concierne a la autorización de presencia comercial directa (mediante inversión o instalación) de instituciones de carácter transnacional. La fuerza comercial de algunos proveedores, como Sylvan, Apollo y DeVry, hacen temer que la competencia internacional de universidades “for-profit” distorsione los estándares de calidad académica construidos sobre la base de amplios procesos de concertación dentro del sector universitario, que incluye universidades públicas y particulares con vocación académica y orientación de servicio público. El movimiento de resistencia es muy amplio, baste mencionar, a guisa de ejemplo la Declaración Conjunta sobre la Educación Superior y el GATS, suscrita por la Asociación de Universidades y Colegios de Canadá (92 universidades), el Consejo Americano de Educación (1,800 colegios y universidades con acreditación), la Asociación Europea de Universidades (30 conferencias nacionales de rectores de Europa) y el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (3,000 colegios y universidades acreditadas y 60 sistemas de acreditación en Norteamérica y Europa). Este documento, firmado el 28 de septiembre de 2001, concluye contundentemente: “Nuestros respectivos países deben evitar compromisos en materia de Servicios de Educación Superior o en categorías relacionadas de Educación de Adultos y otros Servicios Educativos en el contexto del GATS”
En el contexto latinoamericano se ha adoptado una posición muy similar. Como conclusión de la III Cumbre Iberoamericana de Rectores de Universidades Públicas (Porto Alegre, 25-27 de abril de 2002), se firmó la denominada “Carta de Porto Alegre”, en la cual los académicos reunidos en esa ocasión “requieren a los gobiernos de sus respectivos países que no suscriban ningún compromiso en esta materia en el marco del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC”. No se ha dado el caso, pero es esperable que una declaración similar sea pronunciada en el escenario de las negociaciones del ALCA.
Algunos observadores han notado con claridad que uno de los principales riesgos de la transnacionalización de la educación superior radica en la expansión del modelo de franquicia. En el Sudeste Asiático esta modalidad se encuentra en franca expansión bajo la forma de “acuerdos de hermandad” que suscriben instituciones locales y foráneas. El mecanismo da lugar a arreglos institucionales que aseguran presencia comercial salvando barreras para contener la inversión extranjera en educación superior. Es también una forma de inversión que comienza a generalizarse en el contexto latinoamericano, mediante alianzas como las que promueve el consorcio Sylvan. Otras fórmulas de transnacionalización se conocen como branch campus, que equivale a la sucursal foránea de una institución matriz, e instituciones off-shore, que son establecimientos de inversionistas extranjeros, que no dependen de instituciones académicas en el país de origen (Kauffman, 2001. También Didou, 2002 y Kurt y Lancrin, 2002).
Es posible que la presión del sector académico pueda contener por un tiempo la liberalización del mercado, pero todo parece indicar que las contradicciones busquen atenuarse mediante fórmulas de acreditación aceptables para los actores en controversia. Por ello, el tema de la acreditación internacional está en los primeros lugares de las agendas académicas, políticas y comerciales.
Movilidad internacional de profesionales
Fuera del ámbito institucional, uno de los principales aspectos del libre comercio en educación superior se relaciona con la formación de profesionales que pueden, bajo las reglas pactadas en la OMC y tratados afines, prestar servicios especializados fuera de su país de origen. En el segundo borrador del ALCA (2002), el capítulo sobre servicios incluye un anexo referido a los servicios profesionales, en el cual se recomienda: “Las Partes alentarán a los organismos pertinentes en sus respectivos territorios a elaborar normas y criterios mutuamente aceptables para el otorgamiento de licencias y certificados a los prestadores de servicios profesionales, así como a presentar al Comité recomendaciones sobre su reconocimiento mutuo” Entre las normas y criterios recomendados en el anexo están los siguientes: acreditación de escuelas y programas, exámenes de calificación, normas de conducta profesional, renovación de la certificación, extensión y límites de las actividades autorizadas, requisitos de conocimiento del entorno en que se prestarán servicios profesionales, requisitos de protección al consumidor. Desde luego, el ámbito de discusión sobre normas profesionales rebasa a las instituciones universitarias, e introduce en el terreno de juego a los gremios profesionales y a las autoridades del sector laboral. La complejidad del tema amerita un comentario más extenso que, de momento, quedo debiendo a los lectores.
Referencias
* Didou, Sylvie (2002), “Transnacionalización de la educación superior y aseguramiento de la calidad en México”, Revista de la Educación Superior, vol. XXXI, núm 4 (124), págs. 11-26.
* Gallagher, Michael (2002), “Internationalising Education. Adress to the Sixth Annual National Teaching Forum of the Australian Universities Teaching Committee”, The Australian Government International Education Network.
* IE/ISP (2002), “”The WTO and the Millenium Round. What is at stake for Public Education?”
* Kaufmann, Chantal (2001), “The recognition of Transnational Education qualifications”, Memoria del Seminario de Educación Transnacional (Malmö, 2 y 3 de marzo).
* Knight, Jane (2002), “Trade in Higher Education Services: The Implications of GATS”, The Observatory on Borderless Higher Education, Londres.
* Larsen, Kurt y Vincent-Lancrin, S., (2002), “International trade in educational services: good or bad?”, Higher Education Management and Policy, vol. 14, núm. 3.
* OECD (2002a), “The growth of cross-border education”, Education Policy Analysis 2002, Paris.
* OECD (2002b), Education at the Glance, París.
* Pastore, Michael (2001), “Companies, Universities Moving Toward E-Learning”, Cyber Atlas, 9 de abril.
* Reichert, Sybille y Bernd Wächner (2000), “The globalization of education and training: recommendations for a coherent response from de European Union”, Directorate General for Education and Training, European Commissin, Bruselas.
* Sedwick, Robert (2002), “The Trade Debate in International Higher Education”, World Education News and Reviews, vol. 5, núm. 5, octubre.
