Esta cuarta entrega de la serie acerca de las formas de acreditación en el mundo concluye con la presentación del caso mexicano. Previamente comentamos los modelos de acreditación estadounidense, europeo y latinoamericano. En nuestra revisión destacamos la presencia de tres actores fundamentales: los organismos privados o no gubernamentales, las agencias gubernamentales, y los gremios profesionales; asimismo, exploramos las distintas formas de coordinación entre estas tres instancias del proceso. Encontramos que los modelos de acreditación se diferencian, en mayor medida, por el peso específico que tienen los organismos encargados del diseño de estándares, la evaluación y la emisión de certificados. En el caso estadounidense, es claro que las agencias privadas, junto con los gremios organizados, desempeñan el papel protagónico. En cambio, en los países europeos y latinoamericanos conviven esquemas de acreditación en los que predomina el rol de agencias no gubernamentales, generalmente constituidas por organizaciones disciplinarias, con esquemas en que la instancia gubernamental se encarga de gestionar los procesos. Entre ambos extremos son comunes los modelos mixtos, en que el Estado delega sus facultades en agencias no gubernamentales y cumple funciones normativas, de validación, y de coordinación.
Por definición, los esquemas de acreditación se basan en la evaluación externa y voluntaria de programas, instituciones o ambos; ello implica una cierta tensión entre los valores históricos de la autonomía académica y los propósitos (gubernamentales o sociales) de supervisión de la calidad en beneficio de los destinatarios del servicio educativo. Los casos analizados nos muestran que resolver dicha tensión ha requerido distintas formas de acuerdo entre el gobierno y las universidades, algunas normativas y otras políticas. Las primeras se han concretado mediante la inclusión de reglas de acreditación en distintos niveles del aparato jurídico de la educación superior; las segundas han implicado convenios entre las instancias gubernamentales y las corporaciones que representan a los sectores involucrados: asociaciones de universidades públicas o privadas, colegios profesionales y otros grupos de interés. En la práctica, el impulso a la acreditación se ha basado tanto en una convergencia positiva de intereses, como en un sistema de estímulos positivos y negativos; por ejemplo, la oferta de recompensas -materiales o simbólicas- para los programas e instituciones que se incorporan al esquema, o el riesgo de marginación o retraso en la opción de no participar. Una vez desencadenada, la dinámica de acreditación tiene efectos incrementales: anima el debate sobre el tema, convoca a la organización de agencias, provoca la participación de los gremios profesionales, se acompaña de la integración de grupos de trabajo y comisiones, da lugar a procesos de deliberación jurídica y al planteamiento de estructuras de coordinación.
Además, como hemos intentado mostrar en esta serie, las tendencias en favor de la acreditación convergen con procesos de internacionalización e integración que forman parte de las agendas regionales en distintas zonas del planeta. Por ello, no es casual que los principales organismos multilaterales (UNESCO, OCDE, Banco Mundial, entre otros), coincidan en subrayar la importancia de impulsar mecanismos nacionales y regionales de acreditación.
En ese contexto, en México se ha venido impulsando desde hace varios años la formación de un mecanismo de acreditación de programas vinculado a los esquemas de evaluación académica que, también desde hace tiempo, concentran el foco de las políticas públicas en educación superior del país.
Los caminos de la acreditación universitaria
Desde la segunda mitad de la década de los setenta, las instituciones de educación superior reunidas en la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior de la República Mexicana (ANUIES) buscaron concertar formas de planeación que incluían la evaluación como un elemento básico para la mejora de las instituciones y del sistema en su conjunto. La constitución del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES, 1978) fue un paso importante en esa dirección aunque, en la práctica, la operación de las instancias del sistema (consejos estatales, regionales y nacional) tuvo poco y desigual impacto en la vida académica de las instituciones.
Sin embargo, el proceso cobró nuevas dimensiones a partir de la puesta en práctica del Programa para la Modernización Educativa (1989-1994). En el PME se incluyó, a propuesta de la ANUIES, el lineamiento de impulsar la calidad de la educación superior mediante procesos de evaluación interna y externa de las instituciones. Esta idea se concretó inicialmente en la creación de la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CONAEVA, 1989), la cual centró sus propósitos en fomentar la auto evaluación institucional.
El objetivo de impulsar la evaluación externa se plasmó en la creación, también a instancias de la ANUIES, de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES, 1991). Los Comités fueron instituidos por la Coordinación Nacional de Planeación de la Educación Superior (CONPES), órgano de enlace entre la representación de las universidades públicas y el gobierno federal. Según su definición inicial, los CIEES se encargarían de la realización de evaluaciones diganósticas y acreditación de programas académicos, funciones de administración y gestión y funciones de difusión y extensión de la cultura, en las instituciones de educación superior que lo solicitaran.
En 1997 la ANUIES acordó impulsar la creación de un organismo no gubernamental para regular los procesos de acreditación. Esta iniciativa dio lugar a la creación, en 2000, del Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES), cuyos objetivos centrales consisten en apoyar la formación de agencias profesionales de acreditación, autorizarlas y coordinar su trabajo.
De manera casi simultánea, la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES), organismo que agrupa a las instituciones de educación superior de carácter privado, tomó la iniciativa de establecer un mecanismo propio de acreditación de programas e instituciones, aunque buscando su coordinación con los lineamientos establecidos por la COPAES.
No obstante que los organismos establecidos para llevar a cabo la acreditación de programas declaran competencia para los niveles de licenciatura y posgrado, en la práctica la evaluación del posgrado se ha centralizado en el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) a través de las políticas, normas y lineamientos definidos por esta última instancia.
La institucionalización de procesos de evaluación y acreditación ha cobrado un mayor impulso en los años de la presente administración, debido a un enfoque de política educativa que vincula la asignación de recursos extraordinarios a las instituciones públicas a la programación de procesos académicos cuyo objetivo sea conseguir y asegurar niveles de calidad susceptibles de ser acreditados (véase Programa Nacional de Educación 2001-2006, capítulo de educación superior).
Además, a las iniciativas de establecer procedimientos y ámbitos de acreditación en el plano nacional, se añade la participación de México en programas y propuestas de alcance internacional, ya sea en el marco de los tratados de libre comercio que se han firmado, o bien en acuerdos multilaterales de cooperación. La complejidad del panorama obliga entonces a detenerse en el funcionamiento de cada uno de los mecanismos planteados, intentando trazar un panorama del conjunto.
Los comités de pares
Los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior, mejor conocidos como “comités de pares”, son cuerpos colegiados integrados por académicos de diversas instituciones del país, que se encargan de evaluar programas, funciones, servicios y proyectos de instituciones que lo solicitan. Su creación se deriva de un acuerdo entre la SEP y la ANUIES y cuentan con pleno reconocimiento tanto de la autoridad gubernamental como de la representación de las universidades públicas.
En 1991 el titular de la SEP instaló los primeros cuatro comités académicos: Administración; Ciencias Agropecuarias; Ingeniería y Tecnología y Ciencias Naturales y Exactas. En 1993 la CONPES instaló los comités de Ciencias de la Salud; Ciencias Sociales y Administrativas; Educación y Humanidades y Difusión y Extensión de la Cultura. Finalmente, en 1994, la CONPES instaló el noveno comité: Arquitectura, Diseño y Urbanismo. Además de esos comités académicos, cada uno de los cuales se compone de nueve académicos del área y un experto que funge como secretario ejecutivo, funcionan otros dos comités, el de Administración y Gestión Institucional, y el de Difusión y Extensión de la Cultura. Además de cumplir funciones de evaluación, los comités tienen capacidad de asesorar instituciones, cumplir funciones de capacitación, y han desarrollado una importante labor en la definición de criterios, indicadores y estándares disciplinarios.
En la práctica, el trabajo de los comités académicos consiste principalmente en la revisión, evaluación, dictamen y emisión de recomendaciones. En la evaluación se compara el programa con el modelo educativo de la institución que lo imparte, y con el marco de referencia del comité evaluador, marco que incluye los indicadores y parámetros definidos por éste. El procedimiento incluye un estudio documental del programa, una visita de campo, y la formulación del informe. Los resultados son confidenciales y se entregan al rector de la institución. El informe incluye una calificación general en tres niveles, que expresan el grado de consolidación del programa, así como recomendaciones puntuales para su mejora. Hasta julio de 2003 los CIEES habían evaluado 2,202 programas académicos, la gran mayoría en instituciones de educación superior públicas.
Acreditación con reconocimiento oficial
Aunque uno de los objetivos de los CIEES era acreditar instituciones y programas, esta función fue depositada en asociaciones y colegios de profesionales en diferentes áreas de conocimiento. Para regular y coordinar la tarea de acreditación de tales organismos, la ANUIES acordó en 1997 impulsar la creación (por parte de la CONPES) de una instancia no gubernamental con esos propósitos. Así, a finales de 2000 fue instituido formalmente el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior, A.C. (COPAES).
El COPAES se crea para conferir reconocimiento formal a las organizaciones que, a juicio del Consejo, cuentan con plena capacidad organizativa, técnica y operativa para la acreditación de programas académicos. La misión del organismo se propone “contribuir al aseguramiento de la calidad de los programas académicos que se ofrecen en las instituciones públicas y particulares de México, mediante el reconocimiento formal de las organizaciones de acreditación que demuestren la idoneidad, calidad y confiabilidad de sus procesos y resultados, y que desarrollen sus funciones y procesos con base en los Lineamientos y en el Marco General para los Procesos de Acreditación de Programas Académicos de Nivel Superior, establecidos por el mismo Consejo” (Principios del COPAES, 2001).
En su integración participaron como asociados fundadores la SEP, la ANUIES, la FIMPES, varios colegios profesionales (representando a las áreas de medicina, veterinaria, contaduría, ingeniería y abogacía) y las academias nacionales Ciencias, Medicina e Ingeniería. La estructura de gobierno del COPAES consta de una Asamblea General y una Dirección General. En el momento de su creación, se decidió que el director de los CIEES fuera, al mismo tiempo, director del COPAES para asegurar, al menos en una primera etapa, la continuidad de los trabajos desarrollados por ambas instituciones.
El COPAES tiene competencia sobre todos los programas académicos de los niveles de técnico superior universitario, licenciatura y posgrado que imparten las instituciones de educación superior públicas y privadas. Sin embargo, hasta el momento, las agencias acreditadoras han concentrado su labor en la acreditación de programas de licenciatura, ya que el CONACyT continúa siendo el organismo de referencia para la evaluación y certificación de la calidad de los programas de posgrado.
Una de las principales funciones del COPAES, además del reconocimiento y coordinación de las agencias acreditadoras, es la formulación de marcos generales para los procesos de acreditación. A este respecto ha desarrollado y dado a conocer dos documentos: el “Marco general para la acreditación de programas académicos de nivel superior”, y el texto “Desarrollo de criterios, indicadores y parámetros para cada categoría o factor del marco general para la acreditación de programas académicos de nivel superior”. Ambos documentos constituyen un marco de referencia general para orientar las labores de evaluación y acreditación por parte de los organismos reconocidos.
Hasta la fecha el COPAES ha reconocido organismos acreditadores en las áreas de veterinaria y zootecnia, ingeniería, medicina, enfermería, odontología, contaduría y administración, agronomía, psicología, informática y computación, arquitectura, profesiones del mar, y ciencias sociales. A través del procedimiento de evaluación y certificación de cada uno de los organismos acreditadores, los programas reciben un reconocimiento temporal, el cual es conocido por la SEP, registrado por el COPAES, y difundido por las instituciones beneficiarias de la acreditación.
Acreditación de universidades privadas
Si bien las agencias reconocidas por el COPAES pueden acreditar, y de hecho lo hacen, programas de instituciones públicas y particulares, la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES) ha desarrollado su propio esquema de acreditación. La FIMPES es una asociación, fundada en diciembre de 1981, que agrupa actualmente a más de 90 universidades privadas. En 1993 la Asamblea convirtió a la federación en agencia acreditadora, determinando que todas las instituciones participantes deberían someterse al proceso de acreditación institucional convenido.
El Sistema FIMPES de Autoestudio y Acreditación considera tres etapas: a) Autoestudio, que se traduce en un Reporte Final de Autoestudio; b) Validación del Autoestudio por un equipo de pares académicos; c) Dictamen de acreditación, emitido por una comisión técnica. Hay cuatro posibles resultados de la evaluación institucional: acreditada (cumple con los indicadores FIMPES de calidad, con niveles de excelencia en varios de ellos), acreditada con recomendaciones (presenta áreas susceptibles de mejora), acreditada con condiciones (presenta carencias importantes frente a los indicadores) y no acreditada (evidencia carencias básicas frente a los indicadores). A las instituciones condicionadas o no acreditadas se imponen requisitos para subsanar sus deficiencias y plazos para volver a presentar sus informes. La acreditación institucional “lisa y llana” tiene una validez de cinco años, a cuyo término se reinicia el procedimiento (véase: FIMPES, “Sistema para el ingreso y permanencia en la FIMPES, a través del fortalecimiento y desarrollo institucional. Criterios de acreditación, segunda versión”, abril de 2002).
Hacia finales de 2002, el 43% de las instituciones afiliadas a FIMPES habían obtenido el estatus de “acreditadas”, el 21% “acreditadas con recomendaciones”, el 20% “acreditadas con condiciones” y el 16% “no acreditadas” (V. Climent, “La FIMPES y las políticas educativas sobre calidad”, octubre 2002).
En mayo del 2002 se firmó el Convenio de Concertación SEP-FIMPES, en el cual se reconoce oficialmente el Sistema de Acreditación Institucional de FIMPES en la modalidad “lisa y llana”, es decir la acreditación no condicionada. Las instituciones acreditadas por la FIMPES son por ello elegibles para gozar de los beneficios del régimen de simplificación administrativa incluido en el Acuerdo 279 de la SEP que norma el Registro de Validez Oficial de Estudios (RVOE) para la educación superior privada. Aún cuando el sistema de acreditación institucional FIMPES es reconocido por la autoridad gubernamental, la Federación considera que el esquema válido para acreditación de programas académicos es el que promueve el CONPES y las agencias reconocidas por ese organismo.
Consideraciones finales
Como en otras partes del mundo, en México la opción de la acreditación de programas e instituciones comienza a afianzarse como un mecanismo de promoción de la calidad académica con reconocimiento social. Los pasos dados hasta el momento dejan ver que se transita por un camino de un solo sentido, es decir que el modelo llegó para quedarse y, a menos que un bloque importante de universidades públicas y particulares se resistan a esta transición de manera significativa, la implantación de formas de evaluación y acreditación voluntarias y externas se extenderá como un mecanismo fundamental en la gestión académica ordinaria. Sin embargo hay retos importantes que prevalecen y que merecerían ser atendidos por las instancias gubernamentales responsables de la coordinación del sector, por las instituciones académicas y por las agencias de evaluación y acreditación.
Entre ellos quisiera resaltar cuatro que parecen fundamentales en la coyuntura:
1. Articular un sistema nacional de reconocimiento, evaluación y acreditación de la educación superior, formado por las instancias gubernamentales, institucionales y no gubernamentales que participan en los procesos de reconocimiento, evaluación, certificación y acreditación de programas e instituciones. El sistema debe tener como propósito fundamental coordinar las acciones de los diversos organismos e integrar en un ámbito común los propósitos y tareas que cada cual desempeña.
2. Mejorar los niveles de concertación entre el gobierno federal y las instituciones de educación superior para promover la participación voluntaria pero amplia de estas últimas en los procesos de evaluación y acreditación que se promueven.
3. Con base en los criterios, indicadores y parámetros que han elaborado las distintas instancias que participan en labores de evaluación y acreditación, definir Normas de Calidad nacionales aplicables a programas académicos, procesos de gestión y procedimientos administrativos.
4. Incrementar la participación en esquemas de evaluación, certificación y acreditación de carácter internacional.
