Las universidades y otras instituciones del sistema público de educación superior reciben del Estado, además del subsidio ordinario aprobado por el Congreso, recursos de fondos sujetos a concurso y condicionados por requisitos académicos o administrativos. Hacemos referencia al denominado “subsidio extraordinario”, el cual se integra mediante varios programas cuyo monto y reglas de operación son aprobados por la Cámara de Diputados a iniciativa del poder Ejecutivo.
La Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC), actualmente Subsecretaría de Educación Superior, es la instancia encargada del diseño de los programas, la estimación del presupuesto anual, la negociación con Hacienda y el Congreso para su aprobación, la definición de reglas operativas y, al cabo, de su distribución en el conjunto de instituciones públicas.
En números redondos, los subsidios extraordinarios representan aproximadamente el cuatro por ciento del subsidio público ordinario. Es decir, más o menos 2 mil quinientos millones de pesos frente a los casi 50 mil millones de pesos del total de subsidio ordinario de origen federal y estatal aprobado en 2005. Este porcentaje se eleva a 6.25 por ciento si se contrasta exclusivamente con el monto de recursos federales asignados a la educación superior pública en 2005 (39,263 millones de pesos). Aunque, a primera vista, la proporción del subsidio extraordinario parece marginal, no lo es en absoluto si se considera que del acceso a tales fondos dependen aspectos cruciales para la operación académica y la ejecución de proyectos de cambio en las universidades públicas del país.
Administrativamente se distinguen tres rubros presupuestales. El primero está referido a proyectos de ampliación o adecuación de espacios para el crecimiento de las instituciones, el segundo está relacionado con los proyectos académicos de las instituciones en el marco de sus programas de fortalecimiento institucional, y el tercero se vincula con la respuesta al problema de los pasivos contingentes originados en las obligaciones para el pago de pensiones al personal académico.
El primero de estos esquemas da lugar al fondo de “Apoyos extraordinarios a las universidades públicas estatales para la mejora, adecuación y construcción de nuevos espacios físicos”. Este fondo se subdivide en dos grupos, el que corresponde a las universidades públicas estatales (universidades autónomas, universidades públicas de los estados con apoyo solidario, y universidades politécnicas), y el que corresponde a las universidades tecnológicas. En el primer caso, los recursos aprobados para proyectos de ampliación han pasado de 517.6 millones de pesos en 2001 a 882.4 millones de pesos en 2004. En el segundo, de 597.5 millones de pesos en 2001 a 446.0 en 2004.
Las condiciones de acceso de las instituciones a estos recursos implican reglas para ordenar los programas de ampliación de la oferta de plazas escolares, así como la apertura de nuevos programas, principalmente en el nivel de licenciatura o técnico superior universitario. En general, la perspectiva de la SESIC tiende a favorecer la creación de opciones viables en el mercado de trabajo profesional, así como inhibir la ampliación de programas “saturados”.
El segundo esquema, configura el rubro de “Apoyos extraordinarios a las universidades públicas para el desarrollo de sus Programas Integrales de Fortalecimiento Institucional”. Este concepto se subdivide también en dos grupos, el que concierne a las universidades y el asignado a universidades tecnológicas. A lo largo del sexenio, los recursos correspondientes a este programa general han permanecido constantes. En 2001 se asignó al subsistema universitario un total de 1,154.1 millones de pesos para 402 proyectos, y en 2004 se aprobaron 1,258.7 millones de pesos para 671 proyectos. Al subsistema de universidades tecnológicas se entregaron, por esta misma vía, 40.6 millones de pesos en 2001 (50 proyectos) y 43.8 millones de pesos en 2004 (37 proyectos).
El rubro de apoyos para los PIFI concentra en la actualidad los recursos de un conjunto de programas con distinto origen, enfoque y trayectoria: el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES), el Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con Evaluación de la ANUIES (FIUPEA), y el Programa para el Mejoramiento del Profesorado (PROMEP). No obstante que el volumen de recursos en este grupo muestra un comportamiento estable en los últimos años, la implantación del PIFI ha permitido hacer avanzar en el conglomerado universitario las principales iniciativas del Programa Nacional de Educación (PNE) en lo que concierne a las políticas de educación superior. Principalmente, la inducción de esquemas de planeación, evaluación y aseguramiento de calidad, la formación de “cuerpos académicos” en las instituciones, y la adecuación de modelos curriculares y de investigación afines a la organización departamental.
Al tercer esquema, el “Fondo de apoyo para reformas estructurales de las Universidades Públicas Estatales”, destinado al fondeo de alternativas para enfrentar la crisis de las pensiones en varias universidades públicas, se dedicaron recursos en 2002 y 2003 por mil millones de pesos cada año, y un remanente de 374 millones de pesos en 2004. En el Presupuesto Federal de Egresos de 2005 no fue renovado este programa.
Entre las críticas que ha merecido la distribución del subsidio extraordinario, destaca el cuestionamiento a su carácter centralista, en un contexto en que la federalización y la consolidación de la autonomía del sistema universitario debieran ser las rutas más activas para el cambio institucional. En contrapeso, está la perspectiva que reconoce que estos programas han jugado un papel eficiente en la ruptura de inercias institucionales ajenas a propósitos de mejoramiento de la calidad académica.
