El 9 de febrero de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la declaración del Congreso de la Unión que reforma los artículos Tercero y Trigésimo Primero de la Constitución para dar lugar a la obligatoriedad de la educación media superior en México. Previamente la iniciativa, formulada por el Partido Revolucionario Institucional, fue presentada, deliberada y dictaminada favorablemente en la Cámara de Diputados (7 de diciembre de 2010); remitida al Senado y aprobada por la cámara alta, con modificaciones, el 21 de septiembre de 2011, y aprobada en definitiva por los diputados federales el 13 de octubre del mismo año. A partir de entonces, tal como lo prevé la norma para cambios constitucionales, la iniciativa fue ratificada por veintidós legislaturas estatales, antes de proceder la declaración formal de reforma. Desde ese momento y hasta la fecha, la gran mayoría de los órganos legislativos de las entidades federativas del país han procedido a plasmar en sus respectivas constituciones y leyes de educación las modificaciones que implica la nueva regulación. Pero ya es un hecho consumado: a partir de ahora, con las reservas que establece la legislación transitoria de la reforma, la obligatoriedad educativa en México se extiende desde el nivel preescolar hasta la educación media superior, es decir, que abarca dieciocho años, y con ello establece una marca mundial en la materia.
La obligatoriedad del bachillerato no es, ni mucho menos, una regla novedosa dentro de la diversidad de sistemas educativos del mundo. Hace tiempo que quedó establecida, con sus variantes, en los países más desarrollados y en varias naciones de América Latina. Lo singular del caso mexicano es que el proceso en que transitó la medida se circunscribió, exclusivamente, al circuito legislativo, es decir que no correspondió ni se articuló a una política pública enfocada a la universalización de la escolaridad hasta este grado de estudios, o bien a la transformación de las condiciones de acceso, retención y promoción entre los distintos niveles que componen la estructura educativa del país. Para decirlo en breve, la obligatoriedad del bachillerato no fue producto de la racionalidad educativa de una política pública, sino el resultado de la construcción de un consenso político entre las fracciones parlamentarias, esto es entre los partidos políticos representados en el Congreso.
De principio a fin, una operación política antes que un proyecto educativo en el sentido estricto del término. ¿Cómo se tejieron las tramas que desembocaron en esta medida?, ¿cuáles fueron las reacciones, en distintos puntos del proceso, del poder ejecutivo federal y de los gobiernos estatales?, ¿cómo se explica el grado de consenso que finalmente suscitó la reforma?, ¿cuáles son sus principales implicaciones a futuro? En este ensayo se proponen algunos elementos de respuesta, así como varias hipótesis en torno a estas cuestiones. Se abordan los principales antecedentes y se pasa revista a los distintos escenarios en que se gestaron negociaciones al respecto.
La obligatoriedad del bachillerato en Jalisco y en el Distrito Federal
Tras el inicio del proceso de descentralización educativa, que dio lugar a la Ley General de Educación de 1993, las legislaturas de los estados se dieron a la tarea de reformar o implantar normas estatales para la gestión federalizada de sus respectivos sistemas educativos. En ese contexto, la Ley de Educación del Estado de Jalisco fue promulgada el 6 de septiembre de 1997, durante el mandato de Alberto Cárdenas Jiménez, gobernador panista en el periodo 1995-2001.
En su versión original, la ley aprobada (Decreto 16644 del Congreso del estado) señalaba que “todos los habitantes del Estado de Jalisco tienen derecho a la educación pública en los términos que determinen las disposiciones generales aplicables y la obligación de hacer que sus hijos o pupilos menores de edad cursen la educación primaria y secundaria”. Sin embargo, tres años más tarde, aún en el periodo de Cárdenas Jiménez, la norma estatal registró modificaciones importantes de fondo y forma, una de las más significativas la obligatoriedad de la enseñanza media superior.
Así, el 19 de agosto de 1999, el entonces diputado (por el PRD) ante la LV Legislatura del Estado de Jalisco, Raúl Padilla López, antes rector de la Universidad de Guadalajara (1989-1995), presentó al Congreso del estado una iniciativa de ley que incluía la obligatoriedad de ese nivel de enseñanza bajo la siguiente justificación: “Ampliar el acceso a la educación media superior y superior será el reto educativo más fuerte que enfrentaremos los próximos años, no sólo por el déficit de cobertura que ya existe, sino también por las presiones adicionales que ejercerán sobre estos niveles las nuevas generaciones de egresados…”.
La Iniciativa de Acuerdo Legislativo suscrita por el licenciado Padilla señalaba, textualmente, que “en días pasados, el gobernador el Estado hizo suya la propuesta que nuestra fracción parlamentaria ha venido planteando en diversos foros y que fue compromiso de campaña de un servidor. Reconozco públicamente este gesto del gobernador, de adoptar una propuesta de la oposición y de sumarse a una iniciativa que será decisiva para nuestro desarrollo”.
La reforma promovida por Padilla López ampliaba los derechos y obligaciones de escolaridad del artículo tercero de la ley estatal indicando que “la educación primaria, secundaria y media superior tienen carácter obligatorio y gratuito”. El primero de febrero de 2000, el gobernador Cárdenas remitió a la Legislatura del estado una iniciativa propia que coincidía a la letra con la formulada por Padilla en el punto de la obligatoriedad de la educación media superior. Por último, en marzo del mismo año, las comisiones de Estudios Legislativos, Puntos Constitucionales y Reglamentos y Educación Pública del Congreso estatal dictaminaron favorablemente la reforma y añadieron, mediante el decreto número 18280, la norma de obligatoriedad del bachillerato en la jurisdicción estatal. El 29 de abril de 2000 dicho decreto se publicó en el periódico oficial del estado de Jalisco.
En este proceso, ¿la iniciativa del Ejecutivo estatal, en manos del PAN, coincidió con una demanda educativa del PRD, o más bien el gobernador Cárdenas reconoció el peso político específico del ex rector de la Universidad de Guadalajara? Sin descartar del todo la primera hipótesis —la convergencia política con ánimo de encontrar puntos de coincidencia con la oposición—, vale la pena registrar que para la UdeG la obligatoriedad del bachillerato representaba, en aquel contexto, una invaluable oportunidad para hacer avanzar el proyecto universitario de integración del Sistema de Educación Media Superior (SEMS).
Así como en Jalisco se otorgó a la educación media superior el carácter de obligatoria a través de la ley de educación de esa entidad federativa, la norma correspondiente en el Distrito Federal, la Ley de Educación del Distrito Federal, aprobada por la IV Legislatura de la Asamblea Legislativa el 8 de junio de 2000, en la gestión de Rosario Robles Berlanga, generó, asimismo, condiciones para avanzar en el propósito de universalizar la oferta y el acceso de los capitalinos hasta ese nivel educativo.
No obstante el propósito común, el diseño normativo adoptado en el DF es diferente al de Jalisco. En la entidad tapatía, la regla de obligatoriedad quedó plasmada en un enunciado bastante simple y directo: “La educación es un derecho fundamental del ser humano que tiene como propósito su desarrollo integral. La educación primaria, secundaria y media superior tienen carácter obligatorio y gratuito, en los términos de la presente ley y las demás disposiciones aplicables. Atendiendo al derecho que tienen de educar a sus hijos o pupilos, los padres o tutores están obligados a hacer que cursen la educación correspondiente a estos niveles” (Ley de Educación de Jalisco, artículo tercero).
En cambio, en la Ley de Educación del DF, aprobada por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal el 8 de junio de 2000), la obligatoriedad del bachillerato se desprende del contenido de varios artículos, sin que ninguno exprese inequívocamente la condición de obligatoriedad. El artículo cuarto indica: “El Gobierno del Distrito Federal tiene la obligación de atender y prestar a todos los habitantes de la entidad educación preescolar, primaria, secundaria y media superior”, lo cual implica la obligación del gobierno de la entidad de contar con oferta educativa suficiente hasta el nivel medio superior.
El artículo 52 de la misma norma establece atribuciones para cumplir con dicha obligación. Al respecto indica: “Con el objetivo de garantizar la enseñanza media superior para todos los solicitantes de este tipo de educación, respetando los principios de igualdad, equidad y libertad de elección, el Gobierno del Distrito Federal establecerá convenios con instituciones públicas y, en su caso, privadas, que en el futuro la impartan. Además podrá establecer sus propios planteles para ampliar la cobertura y satisfacer la demanda de los habitantes del Distrito Federal”.
Por último, los artículos 139 y 140 de la ley educativa del DF expresan los derechos y obligaciones de los padres de familia en torno a la obligatoriedad de la educación media superior. El 139 señala, entre los derechos de quienes ejercen la patria potestad, el de “obtener la inscripción escolar para que sus hijos o pupilos menores de dieciocho años reciban la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior (…)”, y el 140 la obligación de “hacer que sus hijos o pupilos menores de dieciocho años cursen la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, en las escuelas oficiales o particulares debidamente autorizadas”.
A partir de la promulgación de esta norma, el Gobierno de la Ciudad de México generó un conjunto de iniciativas para aproximarse al objetivo de política pública enunciado en términos de “universalizar la educación media superior”. Cabe citar, al respecto, los programas de bachillerato general y bachillerato a distancia coordinados por la administración capitalina a través del Instituto de Educación Media Superior del DF, establecido en el 2000, un programa de formación y apoyo integral al docente, y un programa de becas escolares, el sistema PrepaSí.
Sobre el sistema de bachillerato en manos de la administración pública capitalina se han hecho críticas enfocadas sobre la calidad de los servicios educativos, la eficiencia terminal de los programas, y sobre la presunta ventaja electoral que otorga el contar con un extenso padrón de becarios. Frente a estos pronunciamientos, en los hechos la entidad sede de los poderes federales ha avanzado como ninguna otra en materia de cobertura escolar y brinda oportunidades de acceso y permanencia muy sólidas.
Ambos casos, Jalisco y la Ciudad de México, tienen en común haber planteado la obligatoriedad normativa a través de iniciativas de la izquierda partidista. Y también en ambos casos están presentes factores políticos en torno a la medida, e indiscutibles resultados favorables por haber emprendido esa respuesta. Por ello, no es de extrañar que en otros estados, en la primera mitad de la década dos mil se buscara replicar la fórmula. En Nuevo León, por ejemplo, en mayo de 2007, al concluir la “Consulta Ciudadana para Reformar la Ley Estatal de Educación”, el secretario del ramo, Reyes Tamez Guerra, informó: “Propusimos que el nivel de educación media superior, a nivel de bachillerato, sea obligatoria en todas sus opciones donde también tendríamos que preparar las condiciones para enfrentar este reto” (El Porvenir, Monterrey, nota de Trinidad Moreno González, 19/05/ 07). En Michoacán, Coahuila y Sonora se han presentado iniciativas legislativas en el mismo sentido, principalmente por las fracciones del PRI, Nueva Alianza, el PRD y el Partido del Trabajo.
Primera escaramuza. El tema de la obligatoriedad en la LX Legislatura del Congreso
En 2006 se integró la LX legislatura del Congreso. Para articular su programa trianual de trabajo, las comisiones de Ciencia y Tecnología, y de Educación Pública y Servicios Educativos, resolvieron convocar al “Primer foro parlamentario de consulta sobre educación media superior, superior, ciencia y tecnología e innovación de México”. El punto de acuerdo respectivo data del 30 de octubre de 2006.
El Grupo de Trabajo Pluripartidista encargado de la tarea, con la colaboración de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, convocó a dicho foro del 22 al 24 de noviembre en Colima. Acudieron representantes institucionales del sector educativo y universitario, autoridades federales y estatales, y especialistas. Al final del encuentro se emitió la "Declaración de Colima 2006", uno de cuyos “puntos de consenso” fue precisamente el de “generar las condiciones necesarias para que en el mediano plazo se establezca la obligatoriedad de la educación media superior a fin de universalizar su cobertura.” Conviene mencionar, por cierto, que el punto fue promovido, hasta su inclusión en la Declaración, por los representantes de la Universidad de Guadalajara, con total apoyo de los legisladores del PRD presentes en el encuentro.
Con este instrumento, la comisión educativa de la Cámara de Diputados, encabezada por Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla (PRD), previamente vicerrector de la UdeG, logró incorporar el tema de la obligatoriedad del bachillerato en la agenda legislativa. En el primer programa de trabajo que dicha comisión estableció no tuvo ninguna presencia el asunto de la obligatoriedad. Sin embargo, dentro de la “Agenda legislativa para el segundo año de ejercicio”, correspondiente al lapso de septiembre de 2007 a febrero de 2008, se propone, en el numeral quinto, “elevar a rango constitucional la obligatoriedad de la educación media superior.” La Comisión trabajó en esa dirección, no obstante la iniciativa de obligatoriedad transitó a una pista diferente, la que se gestó en el marco de la emergente Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos (CENCA), establecida en abril de 2007, para legislar sobre la Ley para la Reforma del Estado.
La obligatoriedad del bachillerato en el marco de la Reforma del Estado
El Grupo de Trabajo de Garantías Sociales de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos (CENCA), convino en impulsar, en el marco de la revisión de las garantías constitucionales, la obligatoriedad de la enseñanza media superior. La propuesta fue apoyada por el PRD, el PRI, el PT y el Panal. En cambio, el Partido Acción Nacional se negó a sumarse al consenso, por las repercusiones financieras que traería la medida, y el Verde Ecologista manifestó reservas en cuanto a la oportunidad temporal de la medida.
Pese a las altas expectativas depositadas en la CENCA, lo cierto es que fue mínima la cantidad de iniciativas de los grupos de trabajo en que esta comisión se organizó, que lograron alcanzar la aduana legislativa. En materia de garantías sociales, sólo la obligatoriedad de la educación media superior logró traspasar el umbral de la Cámara de Diputados. La propuesta de la CENCA fue entregada a la cámara baja a finales de 2007 y logró un dictamen favorable.
En junio de 2008, durante el periodo extraordinario de ambas cámaras, se deliberó en torno a la factibilidad de las reformas planteadas por la CENCA, entre ellas la obligatoriedad del bachillerato. En ese periodo, el extenso primer punto de la agenda (reformas a la normativa electoral secundaria) consumió, en ambas cámaras, toda la sesión del 19 de junio, alcanzándose en ésta acuerdos de importancia en la materia. Parecía, en consecuencia, que había un clima favorable para adelantar el proceso de la reforma al artículo tercero. Pero no fue así: en la mañana del 20 de junio se informó, en ambas cámaras, que las comisiones promotoras de la reforma se desistían de la presentación de la iniciativa al pleno con el siguiente argumento: “Solicitamos que el dictamen se difiera a otro período de sesiones, en virtud de tratarse de una Reforma Constitucional que reclama consensos puntuales y el mayor acuerdo de los legisladores”. (Crónica Parlamentaria, versión estenográfica de la sesión extraordinaria del 20 de junio de 2008).
Parecía el punto final de la oportunidad de reformar la Constitución para incorporar en ella el carácter obligatorio de la educación media superior. Pero no fue así.
Todavía en el periodo de la LX Legislatura, en diciembre de 2008, la Cámara de Diputados aprobó un nuevo dictamen, en el cual se incluía un artículo transitorio que a la letra señalaba: “la obligatoridad del Estado de garantizar el acceso a la educación media superior a todos los estudiantes en edad de cursarla, se realizará de manera gradual y creciente, en diversas modalidades, con calidad y con la concurrencia presupuestal de la Federación y entidades federativas y en los términos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Educación vigentes”.
Es decir, una obligatoriedad con plazo indeterminado, lo que, al parecer, aliviaba la objeciones que había puesto el PAN y la administración pública federal al respecto. Con esa redacción la iniciativa se trasladó al Senado, y cuando todo parecía indicar que la reforma transitaría, la fracción parlamentaria del PAN, en interlocución con las autoridades de la SEP, decidieron una vez más la demora del proyecto al considerar, fundamentalmente, que la medida de obligatoriedad causaría presiones importantes al presupuesto federal en materia educativa.
Una nueva oportunidad: la LXI Legislatura y el Consejo Nacional de Autoridades Educativas
La renovación del Congreso de los Diputados, en 2009, abrió nuevas perspectivas al proyecto. El 7 de diciembre de 2010 se dictaminó favorablemente, en la Cámara de Diputados, la iniciativa presentada por el diputado Baltazar Manuel Hinojosa Ochoa (PRI) que planteaba la reforma a los artículos Tercero y Treinta y uno de la Constitución haciendo obligatoria la educación media superior. Tras la confirmación en el pleno de la cámara baja, la propuesta fue turnada al Senado y entregada a las comisiones competentes para su dictamen.
En tanto el Senado deliberaba en torno a la iniciativa, la SEP promovió, a través del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) una consulta para entregar observaciones al Senado respecto a la viabilidad y oportunidad de la reforma. La consulta quedó plasmada en el documento “Opinión de las Autoridades Educativas Federal y Estatales sobre la Minuta con proyecto de Decreto por el que se reforman los Artículos 3º y 31 constitucionales.”
En lo medular, la consulta a los responsables del sector educativo en los estados generó tres recomendaciones:
1. Una constante en las observaciones de las Entidades Federativas es el tema de los recursos que se requieren para hacer frente a la eventual obligación de ofrecer educación media superior. De igual manera preocupa la falta de claridad respecto de las fuentes de los recursos fiscales que permitan cumplir con la obligatoriedad.
2. Prever que el Ejecutivo Federal determine los planes y programas de estudio también es contrario al auténtico federalismo educativo. Una constante expresada por las entidades federativas es que la reforma constitucional debe reconocer la diversidad geográfica y cultural y las diferentes necesidades e intereses de la población para su mejor desarrollo.
3. Las autoridades educativas estiman que el artículo segundo transitorio de la Iniciativa debe ser objeto de una cuidadosa revisión, puesto que se contempla la obligación de iniciar un proceso tendiente a la transformación estructural y laboral de la media superior.
Es decir, que la obligatoriedad, en caso de aprobarse, contemplase un esquema de financiamiento adecuado a las expectativas de la medida; evitase otorgar atribuciones exclusivas a la SEP para determinar el contenido de planes y programas; y evitase el tema laboral.
El Senado se hizo cargo de las observaciones de SEP y CONAEDU y emitió una propuesta de norma modificada. Para el tema financiero agregó a los transitorios la necesidad de contar con un presupuesto plurianual para apoyar la reforma. Se eliminó de la iniciativa aprobada por los diputados la regla según la cual la SEP tendría la última palabra en fijar el marco curricular del sistema de educación media superior. Se eliminó la propuesta de reforma laboral sugerida en la primera versión.
Así, en septiembre de 2011 el Senado aprobó un nuevo texto legislativo y lo remitió a la cámara baja. La el Congreso de los Diputados no tuvo mayores objeciones a las modificaciones establecidas por los senadores. Con votación unánime, el 13 de octubre de 2011, con votación unánime de los diputados, se aprobaron en definitiva las reformas y los transitorios.
En sólo tres meses se obtuvo la ratificación de los órganos legislativos de los estados. La Constitución establece que para cambiar la norma suprema del país se requiere que cualquier modificación sea apoyada por dos terceras partes de los mismos. Con veintidós resoluciones favorables quedó resuelto el trámite. Y así, el 8 de febrero de 2012, en un escenario claramente pre-electoral, se verificó la firma del decreto respectivo.
¿Todos ganan?
En la firma del Decreto que reforma los Artículos 3 y 31 Constitucionales, relativos a la obligatoriedad de la educación media superior, el presidente de la República expresó:
“Con mucho orgullo, he firmado hoy, el Decreto por el cual se eleva a rango constitucional la Obligatoriedad de la Educación Media Superior. Se trata de un avance de la mayor trascendencia a la educación pública nacional. Con esta Reforma a nuestra Carta Magna, el Estado mexicano asume el compromiso de garantizar la enseñanza a todos nuestros niños y jóvenes, hasta el nivel de bachillerato. Esta medida, nos pone en el camino correcto para lograr, en el mediano plazo, un promedio nacional de escolaridad de 15 años de estudio, como la que tienen muchos de los países con los que competimos.”
“Yo expreso mi más sincero reconocimiento a quienes impulsaron en sus orígenes esta iniciativa, en diversas legislaturas. A Legisladores de todos los partidos aquí, presentes que, tanto en la Cámara de Diputados, como en la de Senadores, estuvieron impulsando esta iniciativa. Incluyendo, también, mi esposa Margarita, que, además, es maestra de bachillerato.”
Es decir, incluso el Poder Ejecutivo Federal, cuya única constante en este proceso había sido la oposición a la medida, terminó congratulándose de la reforma. Claro, al final de la administración pública correspondiente, ya sin la presión de tener que generar los recursos para que la iniciativa tuviera vías de concreción claras, e intentando disputar los réditos políticos que, al parecer, podría generar el anuncio público de la obligatoriedad.
Lo mismo el conjunto de los partidos políticos, el PAN incluido. Todos de acuerdo, todos ganan.
Sin embargo, el tremendo desafío que representa generar una oferta de educación media superior que, en un plazo definido, logre remontar una tasa de cobertura del sesenta al cien por ciento, es enorme. No son sólo problemas de financiamiento, lo que no es trivial, es formar nuevos recursos docentes, coordinar un sistema aún disperso y fragmentado en distintas opciones de formación, llevar las oportunidades de formación a lugares a todos los rincones del país. Abrir, al fin y al cabo, opciones reales para que los grupos sociales más castigados por la realidad económica del país puedan, finalmente, acceder a la educación que requieren. No es nada fácil.
