La creación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en reemplazo de la anterior Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) se explica por varios factores: la adopción en el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) de instrumentos y mecanismos de nueva gerencia pública, recomendados por la banca multilateral y otras agencias; una mayor presencia de los partidos de oposición en el escenario político nacional, y la estrategia del “nuevo federalismo” emprendida en el mismo periodo, por citar los más relevantes.

Previa reforma constitucional, en diciembre de 2000 se aprobó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación que dio origen a la nueva entidad, cuya actividad tendría efectos inmediatos sobre la supervisión del gasto federal ejercido por las universidades públicas. Concluía la etapa de control suave y remoto del Estado sobre las finanzas universitarias dando lugar a un nuevo ciclo. Vamos a examinar las características y condiciones de la transición en sus primeros años.

A la ASF le fueron asignadas condiciones de autonomía técnica y de gestión, atribuciones de vigilancia sobre cualquier entidad receptora de recursos federales, la obligación de informar a la Cámara de Diputados y al público en general, y la responsabilidad de elaborar métodos y procesos para verificar no solo el ejercicio de gasto, sino también el desempeño de las instituciones respecto a los criterios del sistema nacional de planeación.

¿Las garantías otorgadas por la Constitución a las universidades autónomas por ley las exceptuaba del requisito de rendición de cuentas contemplado en la norma? La respuesta a esa pregunta fue la clave de una nueva relación entre las universidades y el Estado en materia de control y vigilancia.

La decisión de auditar a las instituciones públicas de educación superior (IPES) había sido tomada con anticipación. En revisión de la cuenta pública de 1997 se incluyó al Politécnico Nacional y la Universidad Autónoma Chapingo. El año siguiente, a través de un convenio entre la Cámara de Diputados y el Congreso del Estado de Jalisco, se fiscalizaron las cuentas de la Universidad de Guadalajara. En la revisión correspondiente a 1999 la CMH programó a dos universidades, la Veracruzana que acababa de lograr autonomía, y la Autónoma de Tamaulipas (UAT). La primera no tuvo reparo con el ejercicio pero la segunda optó por ampararse para evitarlo. Era diciembre del 2000 y estaba en pleno proceso la transformación institucional del órgano auditor.

El amparo fue aceptado, en primera instancia, por la judicatura local. Pero al tratarse de presuntas violaciones al régimen federal de la autonomía, el caso pasó a la Suprema Corte de Justicia. El recurso de la UAT ingresó con el expediente “Amparo en revisión 317/200”. Fue fallado por la Corte en favor de la autoridad federal. De esa resolución se derivó una tesis jurisprudencial que indica con claridad la facultad de la ASF para auditar los subsidios federales universitarios y su obligación de rendición de cuentas.

En su parte medular señala la tesis: “(la autonomía) no impide la fiscalización de los subsidios federales que se otorguen a las universidades públicas para su funcionamiento y el cumplimiento de sus fines, porque tal revisión no significa intromisión a su libertad de autogobierno y autoadministración sino que la verificación de que efectivamente las aportaciones económicas que reciben del pueblo se destinaron para los fines a que fueron otorgadas y sin que se hubiera hecho un uso inadecuado o incurrido en desvío de los fondos relativos.” (SCJN, Segunda Sala, tesis 2a. CXXI/2002).

En respuesta, primero la UNAM y más tarde las universidades públicas autónomas representadas por la Anuies, decidieron acatar en sus términos la tesis de la Corte y cooperar en los procesos de auditoría de la ASF; en segundo lugar, la entrega anual a la Cámara de Diputados de estados financieros dictaminados; en tercero, la disposición para cooperar académicamente con el órgano auditor superior y con los correspondientes estatales entonces en proceso de integración.

El “Informe sobre la fiscalización de las instituciones públicas de educación superior 1998-2008” de la ASF, indica que en ese lapso se practicaron 70 auditorías a 40 IPES. Se aclara que 11 de la 40 fueron auditadas en más de una ocasión, principalmente UNAM, Politécnico, Pedagógica Nacional y Chapingo. En 2004 fue suscrito un acuerdo entre la ASF y la Asociación Mexicana de Órganos de Control y Vigilancia en Instituciones de Educación Superior (AMOCVIES). El órgano auditor se compromete a aceptar en este acuerdo “sin que ello implique un compromiso, los resultados de las auditorías que practiquen los Órganos Internos de Control” de las instituciones, reservándose en todo momento el derecho de “practicar revisiones integrales o parciales” de las cuentas universitarias.

En la segunda década del siglo las auditorías a las IPES se intensificaron e intersectaron con un proceso complementario: las obligaciones de transparencia de las entidades públicas. Habría también un desenlace de escándalo: la estafa maestra.