Al aprobarse los Estatutos de la Federación Mexicana de Instituciones Particulares de Educación Superior (FIMPES), en la Asamblea General Extraordinaria del 30 de abril de 2004, se estableció comu un objetivo que "(...) la Federación no podrá intervenir en campañas políticas o involucrarse en actividades de propaganda política o destinadas a influir en la legislación" (artículo 2do. numeral 19). No obstante, al darse a conocer la iniciativa del Senado para reformar la Ley de Coordinación de la Educación Superior (13/12/2005), la FIMPES manifestó su inconformidad con la disposición mediante un desplegado "a la opinión pública", difundido en prensa nacional (Reforma, El Universal, Milenio, La Jornada 23/01/2006).
En los próximos meses la cámara baja, en particular la comisión de Educación Pública, habrá de examinar la propuesta de los senadores y emitir un dictamen. Dicha comisión ya se ha pronunciado al respecto, según puede interpretarse de las declaraciones de su presidente, el diputado Salvador Martínez della Rocca: "la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados presentará en tribuna una iniciativa sobre las universidades patito, con el propósito de fijar nuevos criterios para evitar que dichos centros defrauden a miles de jóvenes en el país" (Jornada 27/01/2006).
Está por verse si la iniciativa de los diputados se basa en la propuesta elaborada por el Senado, la cual presenta, en opinión de expertos, algunos defectos legales, o si se trata de una nueva norma. En el segundo caso, al parecer el más probable, será digno de atención conocer el alcance de las disposiciones regulatorias así como los procedimientos, instancias y sanciones que se establezcan para reconocer la calidad de programas e instituciones de educación superior en el sector privado. El meollo del asunto radica, por supuesto, en cómo fijar una frontera de calidad válida para la diversidad institucional.
Ante tal perspectiva, el propósito de esta serie de artículos consiste en reconocer un conjunto de elementos de contexto, que provienen del pasado inmediato y de la coyuntura, para auxiliar en la identificación de los intereses y las posturas en juego. En la entrega anterior centramos la atención en la polémica sobre las universidades "patito" desarrollada en 2003. Argumentamos que, por su visibilidad en medios nacionales, dicha polémica irrumpió en el tablero de las negociaciones SEP-FIMPES al obligar a los interlocutores a pronunciarse públicamente. Dedicamos esta nueva entrega al comentario de los temas centrales que han sido objeto de discusión y negociación entre las partes.
Las tres vías históricas: Autorización, incorporación y decreto presidencial
La historia de las relaciones entre el Estado y los particulares en el campo educativo del país abunda en situaciones de conflicto y desencuentro aunque, en algunos momentos, también de tolerancia y convergencia. Es una historia compleja, atravesada por las alternativas ideológicas del Estado postrevolucionario, por el dilema cíclico entre centralismo y federalismo, por las distintas definiciones gubernamentales en torno al proyecto educativo nacional y, como expresión sintética de todo lo anterior, por la variedad de soluciones normativas adoptadas. Un aspecto importante gira en torno a los mecanismos de reconocimiento legal de las escuelas privadas. Para nuestro caso, las fórmulas de autorización de las instituciones de educación superior.
Como pauta general el Estado ha aceptado y permite la operación de escuelas superiores y universidades particulares. Sin embargo, a través de normas relativas al ejercicio profesional, se ha buscado regular la operación de las instituciones. Como el Estado se reserva la atribución de expedir cédulas para el ejercicio de las profesiones, el reconocimiento de validez oficial de los programas significa, en primer lugar, que el título expedido por la institución da lugar a una patente profesional previo registro.
Las primeras IES particulares en ser reconocidas por el Estado, mediante el régimen de validez oficial de estudios, fueron las llamadas "escuelas libres". En 1929, mismo año en que se decretó la autonomía de la Universidad Nacional, se expidió la Ley Reglamentaria de las Escuelas Libres, al amparo de la cual se emitieron los primeros decretos presidenciales otorgando el reconocimiento de validez oficial correspondiente. Los establecimientos que obtuvieron la concesión fueron la Escuela Libre de Derecho y la Escuela Libre de Homeopatía, ambas fundadas en 1912 ambas reconocidas en 1930. En 1931 se otorgó el mismo reconocimiento a la Escuela Libre de Obstetricia y Enfermería.
En 1930, el Consejo Universitario aprobó el Reglamento de Revalidación de Estudios hechos fuera de la Universidad Nacional de México. Esta norma estableció la posibilidad de que la UNAM reconociera los estudios realizados en escuelas particulares incorporadas a la propia Universidad, abriendo con ello una segunda vía de autorización oficial de estudios superiores en instituciones particulares. Aunque no nos internaremos por esta vía, es importante tenerla presente en la medida en que para un vasto conjunto de IES privadas ha representado una alternativa de validación de su oferta académica, ya sea mediante incorporación a la UNAM o a otra de las universidades públicas autónomas por ley.
En 1932 se aprobó el Reglamento para la Revalidación de Grados y Títulos, en remplazo del decreto de 1929. Bajo esta norma, el presidente Cárdenas expidió en 1937 un decreto de autorización al Instituto de Ciencias Sociales, Económicas y Administrativas, y en 1939 hizo lo propio con la Escuela Bancaria y Comercial. La aprobación, en 1939, de la Ley Orgánica de Educación entregó a la SEP amplias facultades para otorgar y denegar autorizaciones a las escuelas universitarias particulares, además de dotar al ministerio educativo federal atribuciones específicas de supervisión y vigilancia.
En 1940, primer año de gobierno del presidente Ávila Camacho, se expidió un segundo Reglamento para la Revalidación de Títulos o Grados otorgados por las Escuelas Libres Universitarias. El nuevo soporte legal permitió la reautorización a las escuelas libres de homeopatía y derecho, que habían sido descalificadas por le ley de 1939.
En 1942 fue aprobada una nueva Ley Orgánica de Educación, la cual representó un concentrador de gran alcance al hacer depender de la autoridad federal la coordinación académica y administrativa de la educación del país, incluso la de carácter particular. La ley del 42 subsistió más de treinta años y dio cobijo a dos procesos centralistas mutuamente imbricados, el de la SEP y el de SNTE. En esta etapa, que se prolonga hasta la expedición de la Ley Federal de Educación (LFE) de 1973, las instituciones privadas de educación superior de nueva creación generalmente optan por el régimen de incorporación a las universidades públicas. Como la Ley Orgánica de la UNAM (de 1945) extiende la jurisdicción de la casa de estudios a todo el territorio nacional, la opción de incorporación a la máxima casa de estudios aparece como una solución clara. A medida que se crean universidades públicas en cada estado de la República, y dado que la ley de profesiones autoriza el ejercicio de las mismas en todo el país, se desarrolla también un proceso de incorporación a universidades de los estados.
No obstante, ni el ordenamiento educativo federal ni el régimen de incorporación universitaria eliminaron la atribución del del titular del Ejecutivo para conceder reconocimiento oficial de estudios. Gracias a ello, algunos institutos privados continuaron recibiendo el privilegio del decreto presidencial. Es el caso del Tecnológico de Monterrey y del Instituto Tecnológico de México. El primero obtuvo el reconocimiento presidencial como escuela libre universitaria en 1952, mientras que, el segundo, en 1963, adoptando a partir de entonces la denominación de "autónomo" presente en la sigla ITAM.
La LFE de 1973 ratifica, en su artículo quinto, el derecho del Estado para autorizar a los particulares la facultad de impartir educación. La nueva norma no renuncia a las atribuciones centralistas conferidas por la legislación precedente, aunque abre camino a nuevas posibilidades: la idea de "concurrencia" entre la federación, estados y municipios en la función educativa, y la idea de "sistema educativo". Si bien la LFE reconoce las atribuciones de los estados para otorgar reconocimientos de validez oficial a los particulares, también contempla el establecimiento de convenios de coordinación entre los distintos órdenes de gobierno.
En los años ochenta reciben reconocimiento de validez oficial de estudios por la vía del decreto presidencial varias instituciones. En 1981 la Universidad Anáuac y la Universidad Iberoamericana reciben esta prerrogativa. En 1982 la Universidad Autónoma de Guadalajara, la más antigua de las universidades privadas, obtuvo de la SEP el RVOE para cinco licenciaturas y trece carreras técnicas. En 1991 el presidente Salinas de Gortari otorgó a la UdeG plena independencia académica.
A partir de la segunda mitad de los ochenta ocurren en el escenario varios procesos. En primer lugar, la acelerada expansión del sector privado en la educación superior. En segundo lugar, una relativa pérdida del atractivo de la opción de incorporación universitaria debida, en parte, a que las principales universidades privadas ya habían obtenido el aval presidencial en régimen de escuelas libres, en parte por los requisitos académicos y administrativos impuestos por las universidades públicas, y en algunos casos por razones de costo-beneficio. En tercer lugar, un proceso de progresiva descentralización que encontraría un momento de cristalización e impulso con la Ley General de Educación de 1993.
La cuarta vía: simplificación administrativa
Un nuevo capítulo de las relaciones entre el Estado y el segmento de IES privadas habría de escribirse a partir del sexenio de Carlos Salinas de Gortari. Como recordamos en la primera entrega de esta serie, el Acuerdo SEP 279 (julio de 2000), que fija las nuevas reglas del RVOE, incluyó un título sobre "simplificación administrativa", en el cual se establecieron requisitos para que las IES particulares de mayor consolidación pudieran gozar de condiciones equiparables a las del régimen de escuelas libres. El artículo 43 del RVOE fija los requisitos en la opción de régimen simplificado. Uno de ellos indica la obligación de "estar acreditados (los particulares) por una instancia pública o privada, con la cual la Secretaría de Educación Pública haya convenido mecanismos de evaluación de la calidad en el servicio educativo" (inciso V).
La secuencia de esta condición, en el marco de las relaciones SEP-FIMPES que venimos examinando, del lado de la organización de IES particulares, la promoción de su propio sistema de acreditación, y la búsqueda del aval de la SEP sobre el mismo. En abril de 2002 la FIMPES, en su XLI Asamblea General, aprobó la segunda versión de sus critrios de acreditación y en mayo del mismo año suscribió con SEP un convenio mediante el cual la autoridad federal se compremetía a reconocer, como parte de los requisitos del RVOE, el esquema de acreditación del organismo.
La firma de este acuerdo, por cierto no incorporado como tal a la normativa de la Secretaría de Educación Pública, representó un parteaguas en la trayectoria de las negociaciones en curso. Algunas instituciones, con la acreditación "lisa y llana" concedida por FIMPES, prosiguieron el tránsito hacia la simplificación mediante una relación bilateral con la autoridad educativa federal. No obstante, la organización optó por continuar negociando con SEP una mejor articulación entre las evaluaciones y acreditaciones de FIMPES y los procedimientos de autorización de la Secretaría.
Pero la coyuntura 2003 resultó poco favorable para redondear una solución final. La presión de la opinión pública (recuérdese la polémica sobre las universidades patito en ese año), el enfoque de política educativa de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica en el sentido de consolidar un sistema de evaluación y acreditación de carácter general, y la firma de acuerdos de coordinación entre la SEP y las autoridades educativas de los estados para unificar criterios para el otorgamiento del RVOE, fueron factores que incrementaron el grado de rigor de la autoridad federal en las negociaciones.
¿Qué ocurrió de 2004 a la fecha que explique el distanciamiento entre los interlocutores? Abordaremos esta cuestión en la próxima y última entrega de la serie.
