El 13 de diciembre de 2005 el Senado aprobó el dictamen de las comisiones unidas de educación y cultura, y de estudios legislativos, con un proyecto que reforma y adiciona la Ley General de Educación y la Ley para la Coordinación de la Educación Superior (LCES). La iniciativa que modifica la LCES crea un nuevo capítulo para evaluación y acreditación. Se establecen competencias y obligaciones de evaluación para las IES públicas y privadas. Se indica que la atribución de evaluar corresponde a los organismos públicos de evaluación educativa (art. 28), sin especificar cuáles son éstos.
El resto del articulado fija obligaciones de autoevaluación para las instituciones públicas autónomas, y de evaluación externa para las privadas. Asimismo, establece que el reconocimiento de validez oficial (RVOE) estará sujeto a la aprobación de evaluaciones periódicas quinquenales.
La iniciativa ya fue entregada a la Cámara de Diputados y es posible que ésta se discuta y eventualmente se apruebe en el actual periodo de sesiones. La primera reacción al anuncio de la reforma provino de la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior, la FIMPES, organismo que agrupa a 109 universidades privadas del país. FIMPES difundió en prensa nacional, el 23 de enero pasado, un comunicado "a la opinión pública" que, en su parte medular, argumenta: "Si como el Senado señala, existen universidades tanto privadas como públicas de muy baja calidad académica, esto se debe única y exclusivamente a que las autoridades educativas, principalmente a nivel estatal, han incumplido con sus obligaciones en aplicar la Ley General de Educación, la Ley para la Coordinación de la Educación Superior y sus propios acuerdos administrativos. La FIMPES, que lleva 25 años trabajando por la calidad educativa en un marco de excelencia académica, le exige atentamente a la Cámara de Diputados detenga este proyecto demagógico e inconstitucional y les exija a las autoridades educativas el cumplimiento estricto de sus obligaciones y las responsabilidades correspondientes."
En respuesta, la SEP publicó una aclaración en que precisa que desde la emisión del Acuerdo 279 (10/07/2000), "se han aplicado rigurosamente los requisitos establecidos para el otrogamiento del Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios". En la misma comunicación la SEP hace notar que cada instancia con facultades de otorgamiento del RVOE (SEP, autoridades educativas de los estados y universidades públicas autónomas) es responsable de los reconocimientos que aprueba.
Si bien la postura de FIMPES puede interpretarse como un episodio más de su batalla en pro del reconocimiento de su propio sistema de evaluación y acreditación, llama la atención el tono en que se cuestiona a la autoridad gubernamental sobre su capacidad para ejercer un control de calidad efectivo y eficaz.
Para contribuir a la interpretación de la coyuntura, el presente artículo se propone explorar la trayectoria de relaciones SEP-FIMPES a propósito del RVOE en los años recientes, así como la polémica de las universidades "patito" y sus implicaciones en el más reciente capítulo de la disputa por la educación superior del país.
1. La ronda de negociaciones SEP-FIMPES en torno al RVOE 1994-2000
A partir de la aprobación de la Ley General de Educación de 1993, se establecieron cambios importantes en el régimen del reconocimiento de validez oficial de estudios. Los reglamentos del Registro de Validez Oficial de Estudios estipulado en los artículos 54 y 55 de la Ley General de Educación fueron aprobadas según el siguiente orden: Acuerdo 243, Bases Generales (mayo 27 de 1998); Acuerdo 254, Educación Primaria (26/03/1999); Acuerdo 255, Educación Secundaria (13/04/1999); Acuerdo 276, Secundaria Técnica (27/06/ 2000); Acuerdo 278, Preescolar (30/06/2000), y Acuerdo 279, Educación Superior (10/07/ 2000); Medio Superior (1/10/2003). La reforma del RVOE se inspiró en el enfoque federalista de la nueva norma, en el marco de "simplificación administrativa" promovido por el gobierno del presidente Ernesto Zedillo en diverson ámbitos de la administración pública, así como en el Acuerdo para la Desregulación de la Actividad Empresarial de 1995 (DOF, 24/12/2005 1995).
Entre la emisión de las Bases Generales del RVOE (Acuerdo SEP 243 del 27/05/1998) y la promulgación del Acuerdo SEP 279, que establece los requisitos específicos para las instituciones de enseñanza superior (10/07/ 2000), tuvieron lugar negociaciones entre las autoridades educativas federales y la Federación de Instituciones Mexicanas Particulares de Educación Superior (FIMPES).
Como antecedente relevante conviene recordar la autorización concedida a finales de 1994, todavía en el período de Salinas de Gortari, a un grupo de universidades privadas para que operaran mediante el régimen simplificado, lo que en la práctica les concedió un importante grado de autonomía ante las reglas de supervisión vigentes. La lista incluyó a las universidades De las Américas, Iberoamericana, La Salle, Autónoma de Guadalajara, y Anáhuac; a los institutos ITESM, ITAM e ITESO, así como a la Escuela Bancaria y Comercial. Aunque algunas de las instituciones ya contaban con autonomía académica concedida por decreto presidencial, la autorización de 1994 aprovechó los criterios aprobados por la SEP el 4 de agosto de 1993, cuyo artículo segundo establece "Se delega en los Subsecretarios de Coordinación Educativa y de Educación Superior e Investigación Científica, indistintamente, la facultad de firmar el otorgamiento o retiro del reconocimiento de validez oficial de estudios en toda la República, a particulares que impartan estudios de tipo medio superior o superior." (Acuerdo SEP 180).
Con tales precedentes, las negociaciones SEP-FIMPES en torno al RVOE se iniciaron el 21 de septiembre de 1998, con la firma de un convenio de colaboración "para la previsión y simplificación de los trámites y procedimientos relacionados con la educación superior" (Boletín NotiFIMPES, 5/06/2000). La firma del convenio fue motivada por la solicitud de FIMPES y de la Confederación Nacional de Escuelas Particulares (CNEP) para que se prorrogara el plazo previsto en las Bases Generales del RVOE para la emisión de criterios específicos por nivel. La preocupación de las organizaciones no era sólo de tiempo, sino que consideraban que el contenido de las reglas específicas debería ser resultado de la interlocución con el sector privado. El Consejo Coordinador Empresarial apoyó la gestión al designar a FIMPES como su representante ante la Unidad de Desregulación Económica de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI) para tratar con el gobierno los temas de educación superior (Boletín de NotiFIMPES, 5/06/2000). El secretario de Educación Pública aprobó la moción y firmó un nuevo acuerdo que ampliaba las fechas establecidas (Acuerdo SEP 248, 5/09/1998).
Posteriormente, la SEP hizo llegar a la FIMPES el proyecto del RVOE de educación superior. La organización respondió que el mismo "resulta en una sobre-regulación inusitada" y se negó a suscribirlo. A cambio propuso la integración de una comisión bipartita, la SEP aceptó y la comisión se instaló a mediados de 1999. Tras varias reuniones, las partes lograron convenir el contenido del ordenamiento (abril del 2000) y el texto se publicó en el DOF del 10 de julio de 2000 como Acuerdo 279 "por el que se establecen los trámites y procedimientos relacionados con el reconocimiento de validez oficial de estudios de tipo superior."
La FIMPES concluyó de esta etapa del proceso: "puede decirse con certeza que, sin la intervención de FIMPES, hoy la SEP ya habría publicado un Acuerdo Específico para la Educación Superior sin escuchar uno sólo de los argumentos de la FIMPES, con el consiguiente exceso de controles y de poder discrecional de las autoridades" (Boletín de NotiFIMPES, 5 de junio de 2000).
El RVOE de 2000 incluyó, además, un nuevo Programa de Simplificación Administrativa, mediante el cual las instituciones puedían optar, si cumplían los requisitos de antigüedad y calidad exigidos, por un régimen especial que otorgaría, entre otras ventajas, la aceptación por parte de la SEP de los planes de estudios sin necesidad de presentar programas por materia, así como la facultad de autenticar los certificados, títulos, diplomas y grados sin tener que remitir documentos a la autoridad, salvo un listado general. Además, la institución cuya solicitud resultara aprobada podría mencionar "en su correspondiente documentación y publicidad, que obtuvo ese registro con motivo de su excelencia académica" (Acuerdo SEP 279, artículo 45). El Programa de Simplificación Administrativa incorporado al RVOE abrió la posibilidad de que las prerrogativas adquiridas por el grupo de universidades seleccionado por la SEP en 1994 creciera a mediano plazo, como de hecho ocurrió.
Las características del nuevo RVOE, tanto como la política de descentralización educativa, dieron lugar a un mayor protagonismo de las autoridades estatales en la gestión de los sistemas educativos locales. La conjunción de ambos elementos, con el telón de fondo de una insuficiente inversión del Estado en el campo de la educación universitaria pública, proyectó una señal favorable a la iniciativa privada interesada en el sector, de la cual da cuenta, por un lado, la notable expansión en los años noventa de las universidades privadas de mayor solidez académica, pero también la proliferación de escuelas particulares que, en todo caso, podían satisfacer los requisitos administrativos del RVOE.
A riego de simplificar, pordría decirse que la negociación del RVOE en la etapa 1994-2000 satisfizo las demandas centrales de las universidades particulares agremiadas en la FIMPES, pero implicó el efecto no esperado de una mayor apertura para la instalación de las universidades conocidas como "patito".
2. La postura del nuevo gobierno (2000-2001)
Desde el inicio del gobierno del presidente Vicente Fox, el tema de las multiplicación de ofertas de estudios profesionales de dudosa calidad académica fue identificado como una preocupación digna de ser atendida. Así, el Programa Nacional de Educación 2001-2006 (PNE) anunció la necesidad de revisar el marco normativo de la educación superior y, en tal contexto, atender a la problemática detectada. En particular, el PNE incluyó la meta de "contar con un esquema fortalecido para el otrogamiento del RVOE de estudios de tipo superior y acuerdos con los gobiernos de los estados, utilizando criterios académicos comunes, a partir de 2002" (PNE, pág. 212).
Por su parte, la Comisión de Educación y Cultura del Senado dio a conocer, desde febrero de 2001, la intención de emprender la reforma normativa de la educación superior. En la sesión del 23 de octubre, se convino que la iniciativa de "Ley General de Educación Superior" se ubicara en el primer puesto de la agenda legislativa. Días después, en la comparecencia del secretario de Educación Pública ante la Comisión, con motivo de la presentación del PNE (30 de octubre, 2001), el senador Natividad González Parás, presidente en turno, insistió: "en materia de educación superior nosotros estimamos que urge ya un nuevo marco legal y que este marco legal debiera de estar listo el próximo año". Pero después de octubre de 2001 la prioridad concedida a la reforma normativa sencillamente se esfumó.
Es decir que tanto el poder Ejecutivo como el Legislativo percibieron, desde el principio del periodo gubernamental, la posibilidad de resolver las fallas jurídicas del sistema con el instrumento apropiado: la reforma normativa. Pero no lo hicieron. Ni la comisión educativa de la cámara alta, ni las autoridades de la SEP retomarían la cuestión el resto del sexenio.
Mientras eso ocurría, tanto en 2001 como en 2002 se publicaron algunas notas de prensa, principalmente declaraciones de FIMPES y de la Subsecretaría de Educación Superior e Investigación Científica (SESIC), anunciando la necesidad, y el compromiso por parte de la autoridad educativa, de revisar el procedimiento de autorización de programas académicos. En aquel momento, las posturas de la organización de universidades particulares y la SEP podían interpretarse como coincidentes. La primera señalaba la importancia de ajustar el procedimiento, la segunda la disposición gubernamental para hacerlo.
