Con la publicación en el Diario Oficial de la Federación del pasado 20 de abril, llegó a su meta el proceso conducente a la expedición de una norma general para el sistema nacional de educación superior. Luego de varios intentos para generar un instrumento de esta naturaleza, coordinados por la ANUIES en 2015 y 2017, la reforma a los artículos constitucionales en materia educativa promulgada en 2018 generó las condiciones de posibilidad para materializar el proyecto.
Un primer aspecto sobresaliente es de índole política: en contraste con otras normas procesadas por la actual legislatura, la ley de educación superior alcanzó consenso (108 votos a favor, ninguno en contra o en abstención) en la cámara de origen, el Senado de la República. Ante ese resultado, precedido de algunas modificaciones al proyecto de ley a cargo de la Comisión de Educación del Senado, el presidente de la República declaró, en su conferencia matutina del 5 de enero de este año: “me llamó la atención de que hubo consenso, y le tengo cierto temor a los consensos. Tiene que ver con la democracia, pero muchas veces el consenso significa complacer a todos: todos estaban satisfechos.”
Probablemente la postura del ejecutivo, entre otros factores, condujo a un resultado diferente en la Cámara de Diputados, en la cual la fracción completa del Partido del Trabajo, así como 11 diputados del partido Morena votaron en contra. Aun así, el resultado final expresó una amplia mayoría favorable al decreto: 400 votos a favor, 47 en contra y dos abstenciones. Con la aprobación en la cámara baja, el 9 de marzo de este año, terminó el trámite legislativo correspondiente, restando solo la publicación de la ley, lo que ocurrió hace unos días.
¿Cómo se explica el alto nivel de acuerdo conseguido entre las fracciones legislativas, particularmente en época pre-electoral?, ¿cuáles elementos de la norma suscitaron la aceptación conseguida?, una vez aprobada ¿qué podemos esperar de esta ley en cuanto marco de referencia para el desarrollo del sistema de educación superior del país? Estas, entre otras interrogantes, ameritan reflexión y en su caso discusión. A ello espera contribuir la presente colaboración.
Una ley ampliamente deliberada
Sin premura pero sin pausa el anteproyecto de la Ley General de Educación Superior fue construido a lo largo de año y medio de trabajo con la colaboración directa de académicos, especialistas, autoridades y funcionarios. Inmediatamente después de la aprobación de la reforma constitucional de 2018, la Subsecretaría de Educación Superior, encabezada por el Luciano Concheiro, recibió el encargo de coordinar el proceso correspondiente con la indicación de someter a consulta avances y resultados. A tal efecto, se integró un primer grupo de especialista con representación de la UNAM, la ANUIES y la propia subsecretaría. Este entregó resultados, es decir una propuesta integrada de ley, al concluir el año 2018. La elaboración de este producto tomó como base las propuestas normativas previas de ANUIES y a partir de ellas elaboró una nueva versión.
A comienzos de 2019 se organizaron foros regionales, en colaboración ANUIES- SEP, para recoger puntos de vista y propuestas de interesados. Este ejercicio permitió ampliar y enriquecer el proyecto, que fue entregado a los coordinadores de las fracciones representadas en el Congreso y se tomó el acuerdo de abrir una mesa de trabajo para la redacción del anteproyecto de ley. En ella estaría representada la autoridad educativa federal, las comisiones de educación de ambas cámaras, los enlaces legislativos y las respectivas coordinaciones parlamentarias. Dicha mesa sesionó varios meses de 2019 y abrió audiencia a representantes de las asociaciones universitarias del sector público y el privado, a legisladores de todos los partidos, así como a las autoridades institucionales del sector y a otros interesados. Fue un proceso dilatado que dio lugar a múltiples versiones del anteproyecto antes de conseguir una versión satisfactoria.
Como parte del proceso se organizaron, en el segundo semestre de 2019, nuevos foros de consulta, sesiones de parlamento abierto en ambas cámaras, así como la recepción de comentarios y propuestas a través de diversos medios. Al inicio del segundo periodo ordinario de sesiones, en septiembre de 2019, se cerró el anteproyecto y fue entregado al Senado en calidad de cámara de origen. El 9 de septiembre el senador Rubén Rocha, del grupo parlamentario de Morena presentó al pleno el anteproyecto, en su calidad de presidente de la Comisión de Educación del Senado suscrito por los demás coordinadores parlamentarios y por legisladores de las comisiones en materia educativa. En la fase de dictamen se incorporaron varias modificaciones, las principales relacionadas con el financiamiento público de la educación superior que fueron recomendadas por la Secretaría de Hacienda. El mismo dictamen, sin cambios adicionales, fue votado en 2021 en la Cámara de Diputados con el resultado ya referido.
El proceso de construcción de la ley implicó entonces la participación tanto de las autoridades educativas, las instituciones y asociaciones de educación superior, así como de los partidos. La manera en que fue conducido el proceso, la apertura a la expresión de los interesados, así como la disposición para integrar en el mismo los intereses y las posturas de los grupos y sectores participantes en el sistema, es sin duda el factor que explica en lo fundamental el relativo consenso que se logró. Pero no es el único elemento. Un aspecto que coadyuvó en este resultado es el propio contenido de la ley, que no altera, en lo fundamental, la operación del sistema de educación superior sino que, en todo caso, abre posibilidades para su desarrollo futuro.
Alcances y límites
En opinión del autor de estas líneas las principales innovaciones y méritos de la ley se inscriben en los campos siguientes: distribución de competencias; gobernanza del sistema; reconocimiento de derechos humanos y perspectiva de género. La norma avanza, aunque no desarrolla con suficiencia, la construcción de nuevos mecanismos de planeación, evaluación y control del sector privado. No obstante el reconocimiento a la importancia de un financiamiento creciente, la ley parece insuficiente para cumplir ese objetivo.
Al tratarse de una ley general, se observó el principio de desarrollar un título con la distribución de competencias entre federación, estados y municipios. Como es de suponerse, la norma hace explícitas las facultades de coordinación, planeación, regulación y de formulación e implementación de políticas y normas que corresponden a la autoridad educativa federal. Lo más importante, en cambio, son las competencias que se otorgan a los otros órdenes de gobierno: se reconoce en la ley a los sistemas estatales de educación superior, se establece la facultad de coordinarlos y regularlos a través de las autoridades locales, así como la obligación de integrar órganos de planeación, evaluación, participación social y vinculación de ámbito local.
En materia de gobernanza del sistema, la ley mandata la formación de un Consejo Nacional de para la Coordinación de la Educación Superior, integrado por funcionarios de la SEP, autoridades de universidades públicas y particulares y directivos del sector tecnológico, representantes de las asociaciones universitarias y representantes de docentes y estudiantes. Este órgano, en principio de carácter consultivo, puede ser de gran utilidad para la formación y conciliación de las políticas correspondientes al sector, así como afianzar los propósitos de planeación contenidos en la norma.
La ley contiene, asimismo, una disposición que reactiva a las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior, las COEPES. Esto órganos surgieron, originalmente, bajo el paraguas del Sistema Nacional de Planeación Permanente de la Educación Superior (SINAPPES) de 1978, algunas de estas comisiones han operado de manera continua y otras dejaron de cumplir sus funciones. La nueva norma obliga a su reintegración y las faculta para operar como mecanismo de gobernanza de alcance estatal y en coordinación con el organismo nacional correspondiente. En el ámbito del subsistema de escuelas normales y otras instituciones de formación docente se establecen, asimismo, nuevos órganos de gobernanza, fundamentalmente un consejo de autoridades, así como un congreso de carácter consultivo.
El primer título de la ley establece orientaciones generales y específicas para la educación superior en su conjunto en materia de criterios, fines y políticas. El título cuarto, en el capítulo “De las acciones para el ejercicio del derecho a la educación superior”, abunda en la expresión de los derechos y obligaciones de las instituciones y los actores participantes en el sistema. Ambos segmentos de la norma reconocen a los servicios de la educación superior como un derecho humano y un bien público, y reiteran los principios de obligatoriedad (para el Estado) y de gratuidad que fueron incorporados a la norma constitucional en 2018. Aunque la ley se queda corta en la expresión de medios para hacer exigibles y justiciables los derechos que establece, su definición en el marco de los derechos humanos abre una vía importante para su tratamiento por las instancias defensoras de los mismos.
Es además destacable que la ley incorpore como prioritario el tema correspondiente a la equidad de género en materia de oportunidades de acceso y tránsito escolar y laboral en las instituciones, así como la obligación de crear mecanismos para combatir las prácticas de discriminación, acoso y violencia de género que, como es sabido, forman parte de la problemática del sistema.
Como ha sido expresado y comentado por autoridades universitarias y especialistas el mayor déficit de la ley se refiere al régimen de financiamiento de las instituciones públicas. Para hacer cumplir los derechos de obligatoriedad y gratuidad prescritos, la norma establece la implantación de fondos especiales orientados al crecimiento de la oferta educativa así como para compensar los que las instituciones públicas dejarían de percibir en caso de implantar la gratuidad de sus servicios. Aunque este mecanismo queda establecido en la ley, en el régimen transitorio se matiza con elementos tales como la gradualidad del acceso a fondos, así como la suficiencia presupuestal en cuanto límite a la aportación del gasto federal correspondiente.
Oportunidades
Esta ley abre oportunidades significativas en varios frentes y aspectos. Uno de ellos es la aplicación de la vertiente federalista en el ámbito de la educación superior. Se faculta a las entidades federativas a establecer, coordinar, planificar, evaluar y contribuir al desarrollo de los sistemas locales. También, por el carácter de ley general, a la creación de su propia normativa de educación superior, de conformidad con lo establecido en la norma general, o bien de armonizar las leyes estales de educación.
No menos importante, la norma fija nuevas obligaciones a la autoridad educativa federal en el sector que, de cumplirse, habrán de fincar bases para la construcción de políticas educativas concertadas y para la instrumentación de nuevos sistemas y mecanismos orientados a la mejora. Es el caso del sistema de evaluación y acreditación previsto, del sistema nacional de información y de los mandatos para crear el espacio de la educación superior, desarrollar mecanismos de control y supervisión del sector privado, establecer el sistema nacional de asignación, acumulación y transferencia de créditos, así como elaborar un marco nacional de cualificaciones.
En el ámbito de la formación de docentes la norma, aunque conserva el carácter centralizado de la autoridad educativa federal, también abre nuevas perspectivas al propiciar que las instituciones realicen procesos de planeación y desarrollo con el concurso de sus comunidades; que se establezcan programas de experimentación pedagógica; que se promueva la libertad académica y la renovación de planes y programas, así como se impulse la creación de posgrados y otros medios orientados a la actualización y desarrollo profesional. De cumplirse estas disposiciones se abre una importante oportunidad de mejora de este importante subsistema.
En fin, una vez decretada la Ley General de Educación Superior, tanto las autoridades educativas del sistema como las autoridades y responsables institucionales tienen tanto la responsabilidad como la oportunidad de emprender políticas y prácticas que permitan la superación y consolidación de la calidad de la educación superior del país. Esperamos que así ocurra.
