La evolución reciente de los sistemas nacionales de educación superior se moviliza en torno a dinámicas simultáneas, a menudo concurrentes, de diversificación, diferenciación y convergencia. Aunque distintas razones explican este fenómeno, se reconoce como un sustrato común la creciente importancia de la educación superior para la economía y la sociedad del conocimiento, así como las implicaciones de la globalización sobre la forma y el contenido de la oferta de estudios de este nivel.
En la actualidad, las universidades y el resto de las instituciones de educación superior son objeto de muy diversas demandas que provienen del ámbito económico y laboral, del gobierno y de la sociedad; de ellas se esperan respuestas que, por vía de las funciones canónicas de enseñanza, investigación y difusión, coadyuven al crecimiento económico, al bienestar y la cohesión social; a la construcción de ciudadanía y la integración cultural, así como a la protección del medio ambiente y la sustentabilidad, por citar sólo algunas.
No es de extrañar, en consecuencia, que el reconocimiento del papel estratégico de estas instituciones en el enfrentamiento de los retos de este siglo se acompañe de preocupaciones acerca de la calidad, la eficiencia, la pertinencia y el potencial de respuesta de la formación educativa superior; tampoco, en el marco de los desafíos indicados, que los temas de control, supervisión, coordinación y gobernanza de los sistemas universitarios aparezcan como prioridades de las políticas públicas relativas a este sector.
Coordinación y gobernanza sistémica, ¿problema o solución?
A rasgos generales, se estima que las posibilidades de coordinación sistémica varían en función tanto del grado de centralización de las políticas de educación superior como del control institucional del gobierno sobre las universidades. En países con régimen federal, una dimensión adicional se refiere a la coordinación de sistemas de cobertura regional o estatal. ¿Cómo operar la promoción de estándares cuantitativos y cualitativos en los sistemas y las instituciones universitarias?; ¿con qué criterios y procedimientos racionalizar la distribución de fondos y recursos públicos destinados a estos sistemas e instituciones?; ¿cuáles son los diseños institucionales más eficientes para asegurar un flujo de autoridad que permita gobernar el sistema en su conjunto? Son estas, entre otras, la clase de cuestiones que busca resolver la política de coordinación y gobernanza a nivel sistémico.
Aunado a lo anterior, una tensión generalizada que enfrentan las políticas de coordinación entre el Estado y las instituciones universitarias radica en la percepción, desde la perspectiva de las instituciones, de riesgos de pérdida de autonomía en virtud de una real o supuesta injerencia de las entidades gubernamentales que forman parte del esquema de coordinación propuesto o en ejercicio. Por regla general, esa tensión suele ser más vigorosa cuanto mayor es el grado de autonomía de las instituciones con respecto al Estado. Escenarios de este tipo suelen ser resueltos mediante fórmulas de coordinación que son, simultáneamente, más débiles y más complejas que aquéllas en las que prevalece un principio jerárquico entre la entidad gubernamental y las instituciones universitarias, es decir, en sistemas en los cuales la autonomía se limita, por ejemplo, a la libertad académica y a la designación de autoridades.
Las funciones de coordinación y gobernanza, en contextos en los cuales la autonomía universitaria prevalece con fortaleza normativa, suelen operar a partir de relaciones entre, por ejemplo, asociaciones u otras corporaciones universitarias en las cuales es delegada la representación institucional —y por lo tanto delegadas atribuciones autonómicas— para entablar relaciones con la entidad gubernamental responsable. De este modo, no son las instituciones como tales, sino los cuerpos representativos de autoridad con los cuales se entablan fórmulas de comunicación y negociaciones sobre, por ejemplo, montos y vías de subsidio financiero, políticas y programas que el gobierno desea impulsar en el ámbito universitario, obligaciones de rendición de cuentas, entre otros.
Es una tendencia que tales sistemas de relaciones operen a partir de concesiones mutuas entre, por ejemplo, mejores condiciones de acceso a recursos fiscales a cambio de compromisos de implantación y desarrollo de políticas o programas definidos por los gobiernos. La negociación de esta clase de incentivos presupone una base de coordinación que evite la transacción bilateral como mecanismo exclusivo o preeminente de transmisión de las iniciativas que el régimen en turno está dispuesto a impulsar.
La revisión de casos en países de régimen federal permite observar, como rasgos comunes del escenario internacional contemporáneo, que: a) el tema de la coordinación aparece como un asunto relevante para la proyección de políticas sectoriales de alcance nacional; b) que se le adjudica un valor estratégico en el área de diseño y gestión de instrumentos y procesos identificados como de común interés para la diversidad institucional, o bien reconocidos como elementales para afirmar la plataforma de calidad que la sociedad y el Estado reclaman a las instituciones de educación superior públicas y privadas; c) que es indispensable disponer un adecuado sustento normativo que establezca con claridad las estrategias y prácticas de coordinación; que una condición operativa de las políticas de coordinación radica en balancear adecuadamente el estímulo al desarrollo universitario regional y local, con el enfoque de incidencia sobre estándares de calidad de alcances nacional e internacional.
En suma, la integración, la coordinación y la gobernanza del sistema de educación superior define los siguientes problemas a resolver: el primero, establecer un esquema de planeación que integre el nivel nacional y los sistemas estatales, así como el ámbito de las instituciones frente a la sociedad; el segundo, abrir el sistema de educación superior de manera tal que puedan surgir redes y articulaciones transversales que garanticen el intercambio de las instituciones con su entorno; el tercero, propiciar una real vinculación entre las diferentes instituciones que conforman el sistema educativo superior para lograr la movilidad de estudiantes y académicos, así como la vinculación de proyectos e infraestructura; el cuarto se refiere al incremento del financiamiento y a la diversificación de éste; el quinto alude a la necesidad de actualizar el marco jurídico.
Soluciones de coordinación y gobernanza de la educación superior en México
Para abordar el problema de gobernanza y coordinación del sistema de educación superior en México se desarrolló, en la década de los noventa del siglo pasado, un esquema de concertación entre la autoridad federal y la Anuies. Pero fue un mecanismo transitorio y cedería lugar a una fórmula diferente: la promoción de políticas estratégicas a través de instrumentos financieros. A partir del sexenio del presidente Vicente Fox (2000-2006) la autoridad educativa federal recuperaría la iniciativa para determinar y proyectar las políticas de educación superior de alcance nacional. La renovada perspectiva centralista implicó que las decisiones fundamentales para el desarrollo del sistema público de educación superior fueran derivadas de las prioridades gubernamentales en materia de políticas económicas y sociales, lo que puede ilustrarse, entre otros aspectos, por el énfasis puesto en la expansión de la educación superior tecnológica, entre otros elementos.
Con respecto a las universidades públicas autónomas operó, en los últimos sexenios, un doble mecanismo: por un lado, de respeto formal al régimen autonómico garantizado por la Constitución y por otro de fomento al crecimiento e implantación de mecanismos de aseguramiento de calidad a través de estímulos financieros. Esto es, una fórmula de control indirecto, que fue eficaz mientras la administración pública federal contó con recursos económicos suficientes para apoyarla.
Con el cambio de gobierno en 2018 se abrió la oportunidad de revisar y formular un renovado modelo en el marco de la Ley General de Educación Superior que la reforma al artículo tercero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (15 de mayo de 2019) estableció como mandato. En el proceso de construcción de dicha ley general hubo coincidencia, entre la representación universitaria y la autoridad educativa federal, de plasmar un marco general instituyente de los procesos de coordinación y gobernanza sistémica de la educación superior.
Tras un largo proceso de deliberación y negociación entre las fuerzas políticas del país, y con la colaboración del sector académico y los representantes de la SEP, el 20 de abril de 2021 se decretó la Ley General de Educación Superior (LGES). Su contenido establece nuevas perspectivas y oportunidades para robustecer los mecanismos coordinación y gobernanza del sistema. Su futura implementación y desarrollo es indudablemente uno de los retos de mayor importancia para el desarrollo del sistema en los próximos años.
Retos y oportunidades
La ley general abre oportunidades significativas para el desarrollo futuro del sistema. Uno de ellos es la aplicación de la vertiente federalista en el ámbito de la educación superior. Se faculta a las entidades federativas a establecer, coordinar, planificar, evaluar y contribuir al desarrollo de los sistemas locales. También para la creación de su propia normativa de educación superior, de conformidad con lo establecido en la norma general, o bien de armonizar las leyes estales de educación.
La norma fija nuevas obligaciones a la autoridad federal en el sector que, de cumplirse, habrán de fincar bases para la construcción de políticas educativas concertadas y para la instrumentación de nuevos sistemas y mecanismos orientados a la mejora. Es el caso del sistema de evaluación y acreditación previsto, del sistema nacional de información y de los mandatos para crear el espacio de la educación superior, desarrollar mecanismos de control y supervisión del sector privado, establecer el sistema nacional de asignación, acumulación y transferencia de créditos, así como elaborar un marco nacional de cualificaciones.
Sobre los temas específicos de coordinación, planeación y evaluación del sistema, la ley establece instancias, fórmulas de representación y procedimientos operativos para la coordinación y gestión concertada de las instituciones universitarias, tecnológicas y de formación docente a través de ámbitos como el Consejo Nacional para la Coordinación de la Educación Superior y las Comisiones Estatales para la Planeación de la Educación Superior. Se apuntan también pautas y bases generales referidas a la evaluación del sistema y los fundamentos para dar lugar a un sistema nacional de información.
¿Qué aspectos de la LGES pueden calificarse como avances para la regulación del sistema y cuáles como límites y temas insuficientemente resueltos en el anteproyecto? Quizás el principal logro de la propuesta normativa es su carácter federalista. Esta condición sobresale en tres aspectos cruciales: el reconocimiento formal de los sistemas estatales de educación superior; la distribución de competencias entre los ámbitos territoriales de gobierno y la consiguiente disposición para revitalizar las instancias de planeación y gobernanza de alcance estatal. En consecuencia, la LGES abre oportunidades renovadas para que las entidades federativas tomen un mayor control de los conglomerados institucionales que tienen presencia en su ámbito territorial.
A la vista de estos retos, la posibilidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad del sistema de educación superior precisa, como punto de partida, reconocer su complejidad y su heterogeneidad, así como la diversidad de papeles y funciones que las instituciones desempeñan en respuesta a las demandas de su entorno. Requiere, además, gestar políticas públicas de nueva generación, susceptibles de ser adaptadas y adecuadas por las diversas instituciones sin desmedro de su identidad; generar objetivos y reglas comunes, cuyo acatamiento se base en una común percepción acerca de la bondad de los objetivos y la equidad de las reglas; aprovechar y encauzar los procesos de innovación y cambio que tienen lugar al seno de las instituciones; y no menos importante, construir canales que faciliten la cooperación interinstitucional.
De esta manera, la política regional del sistema de educación superior que el país adopte debe resultar de una necesaria negociación entre los actores federales y los estatales. No debe ser la simple desagregación por regiones de la política nacional, a partir de visiones y decisiones adoptadas por autoridades centrales, ni tampoco la simple sumatoria de políticas estatales.
