Concluyó el debate en el Congreso sobre el gasto público en educación superior a ser ejercido en 2006. Con el antecedente de una controversia constitucional que impugnó la dotación de recursos extraordinarios a las universidades públicas de los estados, una propuesta de gasto sumamente austera de parte del poder ejecutivo, y la prohibición de que las entidades gubernamentales ejercieran labor de cabildeo en la Cámara, se esperaba una ardua negociación antes de alcanzar acuerdo sobre el tema. No ocurrió así, bastó el consenso de las cúpulas legislativas del PRI y el PAN con la Secretaría Hacienda para cerrar una propuesta que trata de recoger, al menos en parte, los diversos intereses de las instituciones y grupos involucrados en la contienda por el financiamiento anual. En la arena política no hay quien afirme que es un presupuesto satisfatorio, pero tampoco quien asuma responsabilidad por esa insuficiencia.
Primer round. La iniciativa de Hacienda, el peor presupuesto educativo del sexenio
El pasado 16 de noviembre se aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2006, con voto en contra del PRD. La iniciativa, presentada desde el 7 de septiembre por el Ejecutivo, se modificó en varios aspectos, de manera que el gasto aprobado supera más de 90 mil millones de pesos a la propuesta inicial. Una cuarta parte de los recursos reasignados se destina al Programa de Apoyo al Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), y el resto se distribuye en gastos de infraestructura, seguridad, salud y educación.
En materia educativa, la propuesta venía muy restringida al proponer un techo financiero inferior al año previo: menos de diez mil millones de pesos sobre lo aprobado en 2005 y menos de 17 mil millones de pesos sobre la estimación de ejercicio. En educación superior y posgrado, la propuesta de Hacienda planteaba un total para 2006 de 42,335 millones de pesos, es decir más de seis mil millones de pesos menos que lo aprobado el año pasado, y más de nueve mil millones de pesos debajo de la estimación de gasto ejercido al cierre 2005 (cuadros 1 y 2). El proyecto representaba acaso el 0.5 por ciento del PIB esperado en 2006.
Según declaraciones del presidente de la Comisión de Educación Pública, diputado Salvador Martínez della Rocca, el principal recorte se concentraba en las universidades públicas estatales que fueron beneficiadas en el presupuesto anterior con recursos extraordinarios. El monto disminuido, aproximadamente 4,600 millones de pesos, equivalía a la suma adicional aprobada en 2005. Se recordará que los recursos extraordinarios fueron impugnados y congelados por la controversia constitucional del presidente contra el PEF y liberados hasta mediados de octubre. Aún se discute si ese dinero tendrá que ser ejercido en su totalidad este año o si será posible transferir a 2006 parte del disponible.
El diputado Martínez della Rocca hacía notar que las universidades más castigadas eran las de Oaxaca, Guadalajara y el Estado de México, aunque la lista con presupuesto negativo incluía también a las universidades de Aguascalientes, Chiapas, Baja California, Campeche, Chihuahua, Nuevo León, Quintana Roo y Sinaloa. Los titulares de instituciones con subsidio federal se quejaron asimismo de la insuficiencia financiera de la propuesta. En la UNAM y el IPN se manejaban necesidades de incremento adicional en torno a mil millones de pesos en cada caso, mientras que el rector general de la UAM hacía requerimientos de al menos 300 millones de pesos sobre la iniciativa.
Esta etapa de cabildeo abarcó los meses de septiembre y octubre. Los rectores de universidades autónomas, los directores de instituciones del sistema de educación superior, así como la representación agrupada en ANUIES, convinieron una propuesta común (cuadro 3), en que se planteaban solicitudes de incremento de 4,584 millones de pesos para las universidades públicas estatales, 1,744 millones de pesos para las federales, cuatro mil millones para programas ANUIES (modelo de asignación adicional al subsidio ordinario, fondo de apoyo a pensiones y fondo para el reconocimiento de plantilla irregular) y 1,520 millones de pesos para programas SEP (universidades e institutos tecnológicos, programas PROMEP, FOMES y PRONABES). La suma de estos conceptos, 11,840 millones de pesos, fue manejada por el secretario general ejecutivo de ANUIES como el consenso de ampliación presupuestal del sector (cuadro 3).
Llama la atención que en la propuesta de ANUIES se solcitaran recursos para programas controlados por SEP, incluso el de becas. Ello habla de un positivo entendimiento entre los agentes involucrados, pero al mismo tiempo, del rango de indiferencia entre las instancias de gobierno a la hora de cobijar financieramente la política pública de educación superior. A la negociación encabezada por ANUIES se agregarían instancias de cabildeo menos visibles, es decir aproximaciones de orden bilateral a través de los gobiernos estatales, y eventualmente con las comisiones y grupos parlamentarios en la Cámara de Diputados.
Segundo round. La negociación en corto y el dictamen de la Comisión de Presupuesto
El 11 de noviembre los senadores aprobaron modificaciones a la iniciativa de Ley de Ingresos 2006, mediante las cuales se elevó la base presupuestal cerca de 92 mil millones de pesos por encima del cálculo original de Hacienda. Esta ampliación provino, fundamentalmente, de la reconsideración del precio del barril de petróleo mezcla mexicana para 2006 (de 31.5 a 36.5 dólares), y de un incremento por 42 mil millones de pesos al límite de endeudamiento del gobierno federal. El 14 de noviembre, con toda celeridad, la Cámara de Diputados recibió, aprobó y dio trámite a la propuesta del Senado.
El nuevo cálculo sobre ingresos amplió el margen de maniobra para modificar la distribución del gasto. Normalmente esta parte del proceso corresponde a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública del Congreso. Esta ocasión, sin embargo, la elaboración del dictamen debió aguardar el acuerdo de las cúpulas PRI-PAN sobre las modificaciones básicas. A esa combinación se sumó el PVEM. Se sabe que el intercambio entre las fracciones se definió en torno al presupuesto para el IMSS (interés del PRI) y en torno al gasto de los programas insignia de la administración del presidente Fox (interés del PAN). Se sabe también que, a diferencia de otros presupuestos, los órganos oficiales de asesoría de la Cámara no desempeñaron un papel relevante. El diseño del dictamen se apoyó sobre todo en el trabajo de asesores económicos del PRI (véase "Asesores de Chuayffet", en La Jornada, 15 de noviembre de 2005).
Así las cosas, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados recogió un dictamen previamente elaborado por el acuerdo interpartidario, aún sin el consenso de las fracciones PRD, PT y Convergencia Democráica. En dicho dictamen venían consideradas una serie de incrementos para el sector educativo, para la educación superior, y para cada universidad pública. En resumen, el dictamen preveía un incremento de 16 mil 560 millones de pesos a educación, de los cuales 7,255 millones de pesos para educación superior (véase cuadro 4). Este total se desglosa en tres conceptos: un fondo para "resarcir las disminuciones presupuestales de la IES", por 4,137 millones de pesos, apoyos para programas SEP-ANUIES por 2,550 millones de pesos, y el resto para otras partidas de gasto centralizado, incluído el sector tecnológico y las escuelas normales.
Veamos algunos puntos de la distribución. El fondo para resarcir las disminuciones presupuestales se divide en dos apartados, el primero corresponde a las instituciones federales y suma 608.3 millones de pesos. De ese total, se asignan a la UNAM 140.8 millones de pesos, más 40 millones de pesos para proyectos especiales. A la UAM 80 millones de pesos, al IPN 212.5 millones de pesos, al CINVESTAV 100 millones de pesos, al COLMEX 30 millones de pesos, y a la UPN cinco millones de pesos (cuadro 5). De tal suerte, las cifras añadidas quedaban bastante debajo de los requerimientos solicitados.
En segundo lugar, el apartado que corresponde a las universidades de los estados totaliza 3,528 millones de pesos. La cantidad asignada a cada institución es muy variable y depende, al parecer, del tamaño de la institución y del grado en que su presupuesto resultó negativamente afectado por la iniciativa de Hacienda. Mencionemos sólo las que la propuesta de la Cámara apoya con más de cien millones de pesos adicionales. Las cifras entre parétesis indican millones de pesos: Estado de México (425), Puebla (300), Nuevo León (274.2), Guerrero (225), Guadalajara (206.9), Sinaloa (151.7), Veracruz (124.7), Tabasco (123), Yucatán (121.6), Tamaulipas (109.2), Baja California (102.1) y Nayarit (101.2). Salvo alguna excepción, las cantidades añadidas simplemente compensan las restricciones que Hacienda dispuso para las universidades públicas beneficiadas por el fondo de equidad autorizado por la Cámara en 2005 (lista completa en el cuadro 6).
Del grupo de programas apoyados por el dictamen de la comisión legislativa destaca el modelo de asignación adicional al subsidio federal ordinario, 868.3 millones de pesos, el fondo de subsidios a entidades y municipios para la atención de plantillas de personal de la IES, 600.5 millones de pesos, el fondo de apoyo para reformas estructurales de las universidades públicas estatales, 450 millones de pesos, el fondo de apoyo a la calidad para los institutos tecnológicos federales, 278.8 millones de pesos, y el fondo para proyectos específicos de educación superior en el estado de Hidalgo, 220 millones de pesos.
Tercer round: La fé de erratas
La discusión no terminó con la compensación propuesta en el dictamen de la comisión. Habría una segunda ronda, la definitiva, proveniente de la "fé de erratas" que acompañó el dictamen para su votación en el pleno de la cámara durante la sesión de aprobación del PEF. La fé de erratas contiene un ajuste final al presupuesto, producto de negociaciones de último minuto. Se conservan prácticamente las mismas cantidades propuestas por el dictamen en los ramos de gasto, pero se ajustan cifras de proyectos y partidas específicas.
No todos los detalles de la fé de erratas han alcanzado difusión pública. Sin embargo, las cifras trascendidas dan una idea del tipo de modificaciones incorporadas. Por ejemplo, a la UNAM se asignan 410 millones de pesos adicionales, cifra que, sumada a la sugerida en el dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, se acerca a la petición de las autoridades universitarias. Hay que decir que, en este caso, todos los partidos avalaron la ampliación. La Autónoma Benito Juárez de Oaxaca también resultó beneficiada por la fé de erratas, con un añadido de 30 millones de pesos. En cambio, a la Autónoma del Estado de México se restaron cien de los 425 millones preasignados en el dictamen.
Los recortes más importantes ocurrieron en el presupuesto centralizado, sujeto a reglas de operación. El modelo de asignación adicional al subsidio federal ordinario disminuyó de 868 millones de pesos a 549 millones de pesos. Al programa para pensiones en las universidades públicas de los estados se le quitaron 50 millones de pesos y, quizás lo más grave, al fondo de apoyo a la calidad para los institutos tecnológicos federales se le restaron casi 120 millones de pesos: de 279 millones de pesos contemplados en el dictamen, el fondo disminuyó a sólo 160 millones de pesos. Como se mire, la opción del PAN por defender otros programas educativos de la administración foxista limitó algunos de los instrumentos cruciales de política de educación superior del gobierno.
Aunque el PRD tampoco participó en la fé de erratas, intentó agregar propuestas durante la discusión en lo particular del PEF. El diputado Martínez della Rocca propuso que los recursos autogenerados de las IES gubernamentales en vez de pasar a la Tesorería de la Federación, pudieran ser ejercidos directamente, como ocurre en las universidades autónomas y el IPN. La propuesta fue rechazada. Más adelante, el mismo legislador propuso que los recursos extraordinarios para las universidades autorizados por el Congreso se pudieran convertir en regularizables. La mayoría votó en contra.
El diputado Inti Muñoz, también de la fracción perredista, propuso una ampliación al modelo de asignación adicional al subsidio federal ordinario de ANUIES por 295.3 millones de pesos, de manera que pudiera resarcirse la cantidad recortada en la fé de erratas. Muñoz sugirió que, para alcanzar esta suma, se podrían transferir parte de los recursos del Comité Administrador del Programa para la Construción de Escuelas (CAPCE) destinados a la Biblioteca José Vasconselos. Se votó en contra.
Por último, la diputada independiente Tatiana Clouthier, que renunció al PAN en marzo de este año, expuso algunas consideraciones sobre el proceso de integración final del PEF en la Cámara e hizo algunas recomendaciones puntuales. Señaló, en primer lugar, que para la elaboración y corrección del presupuesto "no se consultó a la Comisión de Educación. Fueron cinco, diez, o tal vez quince diputados y diputadas con algunas de las gentes de Hacienda quienes elaboraron el dictamen, y luego, curiosamente, tuvieron necesidad de imprimir 85 páginas de fé de erratas, que yo terminaría con las últimas sílabas" (versión estenográfica de la sesión ordinaria de la Cámara de Diputados). Dos de las propuestas de la diputada Cluthier se refieren al sector universitario: que al programa de becas para jóvenes no beneficiados por otros programas sociales se resten 10 millones para añadirlos al presupuesto de El Colegio de México, y que que el presupuesto extraordinario concedido a la Preparatoria San Francisco del Rincón (Guanajuato) se entregue íntegro al Hospital Universitario de Nuevo León. Ambas recomendaciones fueron rechazadas.
Como cabría esperar, la reacción de las universidades que no consiguieron fructificar su labor de cabildeo fue de rechazo al procedimiento. Esta postura queda ilustrada con las declaraciones del rector general de la Universidad de Guadalajara apenas conocidos los resultados: "Al final, parece que se decidió (el presupuesto) por la clásica distribución de cuotas de poder entre las distintas fracciones, hubo acuerdos bilaterales y se hicieron asignaciones que no tienen otro criterio más que el de cada una de las fracciones y los grupos parlamentarios." (rector Trinidad Padilla López, en la sesión de instalación de las comisiones del Consejo General Universitario, Milenio, 16 de noviembre).
Balance
En números gruesos, el presupuesto para educación superior aprobado por los diputados ronda la cifra de 50 mil millones de pesos. Esta cantidad incluye el gasto en educación superior y posgrado en las modalidades normal, universitaria y tecnológica. No incluye el gasto en ciencia y tecnología sectorizado en CONACyT ni las partidas de investigación distribuidas en las secretarías de estado de la Federación y las entidades federativas. Con todo y el aumento fijado por el Congreso, el gasto aprobado para 2006 representa sólo un 2.5 de incremento porcentual real, y más o menos el 0.6 por ciento del PIB estimado para 2006. Lejos de la meta gubernamental de uno por ciento, y lejos también de la norma fijada por los legisladores en la reforma a la Ley General de Educacion.
Con todo, quizá el principal retroceso es de orden político: la reinstalación de la negociación bilateral, el cabildeo y la grilla como instrumentos para la obtención y el acrecentamiento de los recursos universitarios. En este plano, la fuerza política se impone sobre el proyecto académico. Realmente, ¿quién gana?
