El proceso de desconcentración y diversificación de la educación superior toma forma e impulso a partir de los años ochenta, aunque se intensifica y madura durante la década de los noventa y en el primer decenio del siglo XXI. Algunos elementos decisivos en esa dirección fueron los siguientes:
a) La inversión privada. A finales de los años ochenta, la matrícula en instituciones de educación superior (IES) privadas representaba menos de 20 por ciento del total. En los noventa su participación creció hasta el umbral de 30 por ciento. En la actualidad cubre una tercera parte del total y más de 40 por ciento del posgrado. El intenso crecimiento de la educación superior privada se atribuye a la demanda no atendida por la opción pública y al déficit de controles de calidad académica rigurosos.
b) El impulso a las modalidades de educación superior tecnológicas en el sector público. En 1991 se inició la operación del sistema de uiversidades tecnológicas, con oferta de formación técnico superior en carreras de dos a tres años. En 2001 inició operaciones el sistema de universidades politécnicas. A partir de 1994 se reforzó el sistema de institutos tecnológicos mediante la creación del subsistema de Institutos Tecnológicos Descentralizados, complementario al subsistema de Institutos Tecnológicos Federales.
c) La creación de nuevas IES públicas en los estados. En la última década, el gobierno federal, en concurrencia con los gobiernos estatales, estableció cerca de veinte nuevas instituciones en las modalidades de Universidades Públicas de Apoyo Solidario (UPEAS) y Universidades Interculturales (UI).
d) La descentralización de las universidades públicas estatales. Este proceso significa la apertura de sedes académicas, dependientes de la universidad estatal, en el interior de la entidad federativa correspondiente. Aunque los modelos de descentralización son variables, en general, se han basado en la instalación de unidades en ciudades distintas a la capital del estado en que hay una demanda significativa de educación superior.
e) La incorporación de las IES públicas de formación de profesores al sistema de educación superior. Aunque desde los años ochenta se decidió que la formación de profesores para el sistema de educación básica, concentrado en las escuelas normales dependientes de la Secretaría de Educación Pública (SEP), adquiriera el rango de educación superior, hasta 2005, con la nueva estructura administrativa de la SEP, esta modalidad educativa se integró formalmente al sistema de educación superior.
Como resultado de tales dinámicas, el sistema de educación superior duplicó su población escolar entre 1990 y 2006, al pasar de 1.2 a 2.5 millones de estudiantes, lo que significa pasar de promedio de atención al grupo de edad relevante de menos de 15 por ciento en 1990 a aproximadamente 25 por ciento en la actualidad.
El federalismo y la educación superior
Un elemento crucial en la ruta del llamado nuevo federalismo mexicano se derivó de la reforma de 1997 a la Ley de Coordinación Fiscal, mediante la cual se implantó la figura de aportaciones, en complemento del concepto de participaciones del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal instituido a finales de los años setenta para mejorar la coordinación tributaria de la hacienda pública.
A diferencia de las participaciones, cuyo fundamento estriba en el objetivo de racionalizar el acceso de los estados al presupuesto federal, las participaciones se crearon para facilitar la descentralización de los servicios públicos.
En el marco de esta reforma, se estableció el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual concentra los fondos de apoyo a la descentralización de los servicios de salud, educación básica y normal (formación de maestros), infraestructura social estatal y municipal, fortalecimiento municipal, y atención a rezagos en educación básica y superior.
En 1998 se añadieron los fondos de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos y las aportaciones para seguridad pública. Además, se precisaron las responsabilidades federales y estatales de programación y fiscalización del gasto.
En el nuevo marco, las dependencias federales deberían dar cuenta del cálculo global del presupuesto a transferir a cada estado, y éstos habrían de contabilizar como propios los fondos entregados. Este enfoque mejoró posibilidades para un control descentralizado de los recursos públicos.
Para enfrentar el riesgo de que las entidades federativas y municipios utilizaran los recursos del Ramo 33 en actividades distintas a las previstas, se optó por la fórmula de los fondos etiquetados y se establecieron normas de fiscalización adecuadas a ese propósito.
La dotación a los estados de recursos fiscales etiquetados para el sector educativo ha sido un incentivo relevante para estimular la inversión en educación. Sobre todo en lo que atañe a los subsistemas en que estos fondos pueden ser directamente aplicados: formación de profesores de educación básica y educación superior tecnológica.
Por otra parte, el mecanismo de participaciones y aportaciones coexiste con instrumentos más flexibles de asignación de gasto descentralizado, entre los que cabe mencionar los programas sujetos a reglas de operación aprobados cada año en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como los convenios de coparticipación suscritos entre la Federación y los estados para el financiamiento de programas específicos.
Esta segunda vía ha sido la empleada para satisfacer demandas presupuestales de los estados para crear nuevas IES públicas, o bien para incrementar el subsidio que se otorga a las universidades estatales. Además, las universidades públicas autónomas (federales y estatales) han gestionado, en los años recientes, asignaciones extraordinarias directas del Congreso de la Unión, a través de acciones de cabildeo de tipo bilateral o multilateral.
Resultados a 2007
En la actualidad, el sistema de educación superior mexicano contiene poco más de 2.6 millones de estudiantes. Esta cifra incluye la población escolar de técnico superior universitario, licenciatura y posgrado.
El segmento público del sistema se integra por el subsistema universitario, el subsistema tecnológico, las escuelas encargadas de la formación de profesores para la educación básica, y otras IES públicas sectorizadas en entidades gubernamentales.
El subsistema universitario se divide en cuatro grupos institucionales: las universidades federales, las universidades estatales, las Universidades Públicas de Apoyo Solidario y las universidades tecnológicas. El grupo de universidades públicas subsidiadas exclusivamente con recursos de la Federación incluye a la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y la Universidad Pedagógica Nacional (UPN). La cuarta institución es el Instituto Politécnico Nacional (IPN). Este primer grupo concentra 12 por ciento de la matrícula superior nacional y a 18 por ciento de la matrícula en IES públicas.
El grupo de universidades públicas estatales se integra por 35 instituciones, la mayoría autónomas y todas con subsidio concurrente de la Federación y los estados. Este conjunto atiende a 30.7 por ciento de la matrícula total y a más de 40 por ciento del estudiantado en IES públicas.
El grupo de universidades públicas de apoyo solidario (UPEAS), régimen que implica subsidio paritario con fondos federales y estatales, consta de 34 instituciones. Estas IES se subdividen en 12 universidades, 18 universidades politécnicas y cuatro universidades interculturales.
Las UPEAS dependen jurídica y administrativamente de los estados. También forman parte del subsistema universitario 60 universidades tecnológicas (UT) que integran su presupuesto con recursos paritarios concurrentes.
El subsistema tecnológico incluye 104 institutos tecnológicos federales y 105 institutos tecnológicos de estudios superiores descentralizados. Los IT federales están sectorizados en la Secretaría de Educación Pública (SEP) y son mantenidos con fondos federales.
Los IT descentralizados dependen jurídicamente de los estados y son financiados mediante subsidios concurrentes. No obstante esta diferencia, el subsistema en su conjunto es coordinado por una entidad de la administración pública federal: la Dirección General de Educación Superior de la SEP.
El subsistema de formación de profesores para la educación básica consta de 276 instituciones públicas, denominadas escuelas normales, que atienden una matrícula de aproximadamente 95 mil estudiantes. Estas IES operan con el régimen descentralizado, es decir, son subsidiadas mediante fondos fiscales específicos transferidos a las entidades federativas y dependen de los gobiernos estatales.
Por su parte, los 27 Centros Públicos de Investigación subsidiados con fondos federales del sector de Ciencia y Tecnología (Ramo 38 del Presupuesto de Egresos de la Federación) brindan educación de posgrado a más de 3 mil estudiantes.
El total de IES públicas se completa con un centenar de escuelas administradas o coordinadas por entidades gubernamentales, como la Escuela Nacional de Antropología e Historia (ENAH), las escuelas del Instituto Nacional de Bellas Artes, las IES agropecuarias, las escuelas de las Fuerzas Armadas y las instituciones educativas del sector salud.
La mayor parte de estas instituciones reciben recursos de la administración pública federal, aunque algunas cuentan con subsidios estatales al formar parte de la estructura administrativa de los estados.
Las fórmulas de subsidio fiscal a los distintos subsistemas mantienen un importante nivel de variación entre sí. Sin embargo es posible discernir algunas tendencias generales. Las instituciones que dependen exclusivamente de asignaciones federales son las integradas al sistema de universidades federales y los institutos tecnológicos federales. Este conjunto representa casi 35 por ciento del gasto público aplicado en educación superior.
En segundo lugar, las IES subsidiadas con participación federal mayoritaria. Es el caso de la mayoría de las universidades públicas de los estados, así como de las universidades interculturales. El rango de esta fórmula es más bien amplio: desde universidades como las de Guerrero, San Luis Potosí y Oaxaca, que integran su presupuesto ordinario con 90 por ciento de aportaciones federales, hasta universidades como las de Veracruz, Sonora, Coahuila y Quintana Roo con subsidio paritario, o bien la Universidad de Guadalajara en que el subsidio estatal representa más de 60 por ciento del presupuesto ordinario.
El grupo de instituciones integrado a esta fórmula de financiamiento consume más de 55 por ciento del gasto público total asignado a la educación superior. Por último, está el caso de las universidades tecnológicas y politécnicas, así como el de los institutos tecnológicos descentralizados, en que la fórmula de subsidio es estrictamente paritaria: 50 por ciento de la Federación y 50 por ciento de gasto estatal.
Algunos dilemas de la descentralización y federalización del sistema
Las tendencias de descentralización y federalización de la educación superior presentan, a pesar de los avances, importantes tensiones y algunos dilemas que reclaman solución a corto plazo.
Entre los problemas más relevantes se identifica la ausencia de una coordinación y regulación del sistema con enfoque federalista. Aunque el sistema ha tomado esa dirección, la autoridad educativa federal conserva atribuciones relevantes en materia de la orientación curricular de los subsistemas que coordina, particularmente en los subsistemas de educación superior tecnológica y de formación de profesores.
Por otra parte, las políticas de calidad enfocadas a las universidades públicas de los estados, basadas en la oferta de recursos federales adicionales, también evidencian un rasgo centralista al ser normadas y regidas exclusivamente por la autoridad federal.
Por último, se advierte un déficit normativo para la regulación estable de las atribuciones federales y estatales en el gobierno del sistema en su conjunto y sus distintos componentes. No menos importante, se advierte una tensión entre la autonomía concedida por ley a la mayoría de las universidades públicas federales y estatales y la incidencia de las políticas públicas federales sobre las instituciones.
En suma, el camino que lleva de un sistema educativo superior altamente descentralizado, pero subordinado a políticas públicas centrales, a un sistema auténticamente federal constituido por múltiples sistemas estatales, está aún por ser transitado.
