Al término de la Segunda Guerra Mundial se inició en Estados Unidos el proceso de redefinición de su política de inmigración laboral. El diseño emergente, originalmente formulado en el Acta de Inmigración y Nacionalización (INA, por sus siglas en inglés) de 1952, abrió paso a una serie de programas de atracción de migrantes laborales, con distinto nivel de calificación, para satisfacer necesidades de fuerza de trabajo y talento.
El INA-1952, vigente aunque con numerosas enmiendas, tuvo como primer objetivo sistematizar las regulaciones migratorias desarrolladas en la primera mitad del siglo XX, pero también incorporó cambios muy importantes. De éstos son destacables: la eliminación del criterio racial para la elegibilidad migratoria; la supresión de cuotas de género; la modificación del sistema de cuotas nacionales; la introducción del sistema regulatorio para la admisión de trabajadores temporales, así como la determinación de criterios de elegibilidad basados en la calificación académica y laboral de los solicitantes. La nueva ley sistematizó, asimismo, reglas y criterios de admisión de refugiados.
La política migratoria-laboral de los años cincuenta tiene como antecedente el Programa Bracero (1942-1964), a través del cual más de 4 millones de mexicanos accedieron a los campos agrícolas estadunidenses, así como otros programas y convenios bilaterales, de menor escala cuantitativa, encauzados a solventar requerimientos sectoriales de mano de obra. A partir del INA-1952 se estableció la categoría de visas de trabajo H1 para inmigrantes temporales calificados (skilled) y no calificados (non-skilled). La atracción laboral regulada pasa de ser un esquema bilateral —entre EU y países seleccionados— a un sistema más abierto que, a la postre, implicaría generar ofertas internacionales de trabajo para el personal foráneo mejor calificado, con relativa independencia del país de origen.
En el desarrollo de este enfoque de política migratoria-laboral han concurrido múltiples intereses que, con frecuencia, modulan el proceso. Está, en primer lugar, el interés de los sectores económicos y de los empresarios de tener acceso a recursos humanos de determinado perfil. Está también el interés de los trabajadores estadunidenses y de las organizaciones y grupos políticos que los representan de evitar que la migración internacional sea un factor que desplace la ocupación y deprima los salarios. También el interés del gobierno de tomar control del flujo migratorio y de utilizar como herramienta diplomática las reglas y cuotas de admisión. Bajo diferentes circunstancias, que reflejan los ciclos de la economía y las fluctuaciones de la política internacional estadunidense, la negociación de tales intereses ha abierto o cerrado puertas a la migración laboral.
La evolución de la estructura de visas para trabajadores temporales no inmigrantes da cuenta de la progresiva complejidad del mecanismo regulatorio. Cuando el INA-1952 fue decretada, las visas H englobaban todos los tipos de trabajadores inmigrantes temporales. En el presente se consideran cinco familias de visas con tal propósito, cada una de las cuales se subdivide en tipos específicos. El grupo H se desglosa en visas H1B (profesionales altamente especializados y modelos de modas), H1C (enfermeras para áreas geográficas desabastecidas de esa profesión), H2A (trabajadores agrícolas temporales), H2B (trabajadores no agrícolas especializados y no especializados) y H3 (trabajadores en entrenamiento). Además de éstas, los grupos L (transferencias intracompañías), O (trabajadores con capacidades extraordinarias en ciencias, arte, educación, negocios o deportes), P (atletas, artistas y trabajadores en la industria del entretenimiento), Q (visitantes en programas de intercambio cultural), R (religiosos) y TN (profesionales en el marco del TLCAN).
En las enmiendas de 1965 al INA-1952 se introdujo como prerrequisito para la obtención de visa como trabajador temporal no inmigrante el contar con autorización de la Secretaría del Trabajo. Dicha autorización asegura que el trabajador extranjero que la obtenga “no reemplazará a un trabajador estadunidense ni tendrá efectos adversos sobre los salarios o sobre las condiciones laborales de individuos empleados en trabajos similares”. El Código de Regulaciones Federales correspondientes al Departamento del Trabajo de EU es la normativa en que se presentan las reglas, instancias y procedimientos que deben cumplir los empleadores para obtener, a través de la Oficina de Certificación de Trabajadores Extranjeros (Foreign Labor Certification Office), la autorización respectiva.
En 1976 la Asociación de Universidades Americanas consiguió la exención del requisito de certificación por parte del Departamento de Trabajo para la tramitación de visas para profesores e investigadores extranjeros invitados. Asimismo, obtuvo la concesión de que las universidades fueran declaradas entidades en “permanente escasez de trabajo” (perpetual labor shortages), con lo cual las instituciones universitarias han conseguido autorregular, sin interferencia de disposiciones laborales generales, el acceso de cuadros académicos del exterior (Erik Weinsten, Issues of Legislation and Merit in Scientific Labor Markets, MIT, s/f).
A finales de los años ochenta y en la primera mitad de los noventa el sistema de admisión para trabajadores no inmigrantes fue extensamente modificado al incluir y especificar nuevas categorías de visas, mediante la revisión del sistema de cuotas en cada grupo, y en virtud de los tratados de libre comercio entre EU y Canadá (FTA, 1988), y poco después entre EU, Canadá y México (NAFTA, 1994).
El paquete de enmiendas al INA-1952 aprobado en 1990 incluyó, entre otras disposiciones, la creación de los programas H1A (enfermeras) y H1B (profesionales), al cual se asignó una cuota anual de 65 mil visas, así como las nuevas categorías O, P, Q y R. A partir de entonces, las visas H1B concentrarían la mayor cantidad y proporción de permisos para el ingreso de personal altamente calificado. Concentrarían también el centro del debate, en EU, acerca de las ventajas y riesgos de apoyar la competitividad económica nacional en la participación de trabajadores temporales con ese perfil.
