Nos quedamos, la semana pasada, en la caracterización de las visas estadunidenses H1B que fueron establecidas como parte de las enmiendas de 1990 al Acta de Inmigración y Naturalización (INA). A decir verdad, desde los años ochenta operaba una cuota especial dentro del programa H1 (visas para trabajadores temporales no inmigrantes), expresamente dedicada a personas con “mérito o capacidad distinguida”.
La justificación para establecer la nueva categoría de visas era, básicamente, la de apoyar a las empresas estadunidenses para concurrir competitivamente en la emergente economía global. No obstante, la aprobación del programa H1B estableció dos limitaciones cuantitativas: primera, que el máximo de visas a repartir cada año sería de 65 mil; segunda, que el tiempo máximo de residencia laboral sería de seis años, con la regla de un periodo trianual renovable una vez. Más adelante el programa autorizaría la reincorporación de trabajadores temporales que hubieran agotado el límite sexenal si demostraban un periodo de residencia fuera de Estados Unidos de al menos un año.
A partir de la creación de la categoría migratoria, se determinaron los procedimientos para llevar a cabo el proceso de autorización de solicitudes. Parte de las reglas establecen los pasos e instancias que competen al empleador, y otra parte regula la actuación de los individuos solicitantes. Antes de describir el procedimiento, conviene destacar que los beneficiarios pueden ser personas domiciliadas en el exterior o bien extranjeros que radican en EU con un estatus migratorio distinto, por ejemplo estudiantes o profesionales en entrenamiento.
El último punto es importante porque hace ver una secuencia en la relación entre atracción de talento y fuga de cerebros: una proporción de quienes llegan a EU para obtener formación de posgrado aprovecha la opción de acceder directamente, al término de los estudios, al mercado de trabajo estadunidense por la vía del programa H1B. Además, al vencimiento del plazo de estas visas se abren varias posibilidades, aparte del retorno al país de origen: la permanencia en EU mediante la gestión del estatus de inmigrante con residencia permanente (green-card) e incluso la naturalización justificada por el trabajo.
La orientación del programa H1B es apoyar, en primera instancia, a la empresa privada, aunque también al gobierno y a las instituciones del sector académico. Por ello, el trámite de gestión de visas se inicia con peticiones formales de los empleadores al Departamento del Trabajo (DOL, por sus siglas en inglés), por medio de una solicitud en que se especifica el empleo ofrecido, el salario, la duración del contrato y la ubicación geográfica de la unidad en que se ejercerá el puesto. El DOL se encarga de verificar que las ofertas satisfacen el supuesto de escasez de ciudadanos estadunidenses para desempeñar el trabajo requerido, al menos en la circunscripción regional de la empresa demandante, y que el salario ofrecido es coherente con el rango de ingresos de empleos similares. Por último, algunas compañías, denominadas H1B dependent employers, que emplean más de cincuenta personas, de las cuales 15 por ciento o más son trabajadores temporales H1B, están obligadas a emitir una oferta pública de trabajo para ciudadanos estadunidenses, previa a la tramitación de autorizaciones para inmigrantes.
El segundo paso, también responsabilidad de empleadores, consiste en solicitar formalmente a la Agencia Federal de Servicios de Ciudadanía e Inmigración (USCIS, por sus siglas en inglés) la emisión de visas para las posiciones autorizadas por el DOL. Cumplida esta fase del proceso, la USCIS se encarga de regular las solicitudes de las personas interesadas en acceder a los puestos. La primera condición es tener aval (sponsor) del empleador para ocupar alguna de las posiciones autorizadas por el DOL, pero no es la única. Dependiendo del trabajo a desempeñar, los aspirantes deben demostrar que cuentan con un grado académico obtenido en EU o en una institución académica extranjera reconocida en ese país; que poseen la licencia o permiso de ejercicio profesional del estado respectivo, así como la certificación del gremio profesional correspondiente. En suma, que están en condiciones de igualdad respecto de los requisitos de ejercicio profesional aplicados a los ciudadanos estadunidenses.
El elenco de campos profesionales que cubre el programa, así como la cuota que corresponde a cada campo, es competencia del Congreso. Sobre esta definición concurren distintas instancias de cabildeo, en especial las corporaciones —los grandes empleadores— y las organizaciones laborales y gremiales de las profesiones. A este lobby se agrega el de los legisladores como promotores de las agendas de los partidos sobre los temas de migración y desarrollo económico, y también como representantes de las posiciones de sus respectivos estados sobre las alternativas de acentuar o inhibir este tipo migratorio.
De 1990 a 1997 la cuota máxima de 65 mil inmigrantes en el marco de este programa fue suficiente para satisfacer las demandas de los empleadores. De hecho, tal cuota se alcanzó apenas en 1996. La primera reacción del órgano legislativo y del gobierno fue ampliar la cuota, prácticamente duplicarla —eran los años del segundo mandato de la administración Clinton, la economía se mostraba sólida y en crecimiento y parecía haber buenas razones para incentivar la estrategia de competitividad que inspiró el lanzamiento del programa—.
En apenas cuatro años (1996 a 1999) el total acumulado de visas HB1 (nuevas más renovaciones) se triplicó al pasar de 144 mil 458 (1996) a 302 mil 326 (1999). Un salto cuantitativo, un cambio de escala que abriría, ya en la coyuntura de las campañas presidenciales, un frente de debate. Éste y los datos generales del programa los veremos en siete días.
