Los recientes cambios en el gabinete económico federal, en particular el relevo en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, abren una expectativa sobre el futuro trato financiero del gobierno hacia las universidades públicas del país. ¿Continuará tal cual el esquema desarrollado hasta la fecha? ¿Mejorarán las condiciones de negociación? ¿Se iniciará una fase de austeridad y control creciente?
Hay razones para considerar la viabilidad estos tres escenarios. Consideremos el inercial para entender sus límites. Su posibilidad se basa en que, con todos sus defectos, el modelo funciona: Hacienda integra, a partir de los requerimientos presupuestales sistematizados por la SEP, una propuesta de gasto cuyo techo económico es generalmente inferior al monto ejercido el año previo. Durante el dictamen, discusión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación ocurre un arduo proceso de cabildeo que generalmente corrige al alza la iniciativa de Hacienda, ya sea en los rubros de subsidio ordinario a las instituciones, en los fondos extraordinarios sujetos a bases de operación, e incluso por medio de la asignación de fondos y partidas no considerados en la iniciativa original. Hacienda propone y el Legislativo dispone. Éste es el modelo inercial, el cual sustituyó a uno previo basado en negociaciones directas entre las universidades y los órganos del Ejecutivo: SEP, Hacienda, los gobernadores de los estados y la Presidencia. La intervención del Legislativo era mínima, cuando no inexistente. ¿Cómo ocurrió el cambio?
En 1997, la pérdida de la mayoría parlamentaria del partido hegemónico implicó modificaciones relevantes en el proceso legislativo. En el mismo año de 1997 se reformó la Ley de Coordinación Fiscal, estableciéndose la figura de “aportaciones” para financiar más ordenadamente la descentralización de los servicios públicos basada, hasta ese momento, en convenios específicos y fondos fiscales extraordinarios. Para la dotación de las aportaciones se creó el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación, el cual concentra los fondos de apoyo a la descentralización de los servicios de salud, educación básica y normal (formación de maestros), infraestructura social estatal y municipal, fortalecimiento municipal y atención a rezagos en educación básica y superior.
En 1998 se añadieron los fondos de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos y las aportaciones para seguridad pública. El nuevo esquema fiscal, tanto como la recomposición de los balances políticos en la federación y los estados, repercutió con fuerza en el ámbito de la educación superior pública. Por una parte, profundizó la incidencia de las políticas federales asociadas a incentivos de tipo económico en programas y fondos competitivos. Por otra, abrió margen a la reasignación de fondos mediante la revisión del Presupuesto de Egresos de la Federación en la Cámara de Diputados.
A partir de entonces y hasta la actualidad, cada una de las iniciativas presupuestales enviadas por Hacienda al Congreso ha sido corregida al alza por los diputados federales en múltiples rubros, pero invariablemente en el terreno de la educación superior. Este fenómeno, que prácticamente ha sentado tradición en el ciclo del financiamiento de las instituciones públicas de este nivel de estudios, no se comprende al margen de una intensa interacción entre las autoridades universitarias y los legisladores: el cabildeo de los rectores y sus representantes para incrementar el gasto público federal en el sector.
A la fecha, sin embargo, hay síntomas de desgaste, quizá de agotamiento, del esquema de negociación basado en el cabildeo. En primer lugar, su complejidad. En la práctica, los rectores y otros representantes universitarios deben practicar acciones de cabildeo en múltiples frentes: ante la SEP, con la ANUIES, frente a los gobernadores y los congresos estatales y, por último, en el ámbito de la Cámara de Diputados. Las estrategias de empoderamiento de los rectores para la obtención de recursos adicionales cruzan necesariamente el espacio político en que se inscriben las instituciones universitarias, eventualmente las colocan en posiciones comprometidas -la lealtad se premia, la distancia se castiga- y, en todo caso, arriesgan los valores de la autonomía académica.
En segundo lugar, la pulverización de las fuentes de subsidio. En este aspecto, distintas tendencias han concurrido: la federalización del gasto educativo, el planteamiento de fondos concursables por proyecto, la creación de fondos compensatorios para las institución menos favorecidas en el reparto de recursos ordinarios y la creación de fondos para enfrentar problemas concretos, como por ejemplo la existencia de pasivos contingentes por el pago de pensiones o la regularización de plantilla no reconocida. En tercero, la incertidumbre: En la mayoría de las instituciones universitarias está presente este factor, es decir, la imposibilidad de calcular con precisión cuál será el monto de financiamiento al término del complejo proceso de negociación del gasto anual.
Cuando menos dos ideas han sido planteadas para remontar este escenario: primera, la negociación de un fondo único para el desarrollo y consolidación académica de las universidades. Este fondo se integraría mediante la articulación de los múltiples fondos sujetos a reglas de operación que hoy existen y podría ser manejado con el esquema del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional (PIFI). Segunda, la aprobación de ciclos presupuestales multianuales para proyectos, figura que la legislación hacendaria en vigor hace posible con algunas adecuaciones.
El nuevo secretario, Ernesto Cordero Arroyo, tiene frente a sí la grata oportunidad de tomar el toro por los cuernos, convocar al sector universitario a una mesa de diálogo para debatir propuestas y liderar una reforma satisfactoria. Conoce el tema desde dos ángulos: fue subsecretario de Egresos en Hacienda y, desde esa posición, tuvo contacto directo con los representantes universitarios las de negociaciones de 2007 y 2008. Pero también ha sido académico y proviene de una familia de universitarios por todos los costados. Es decir, conoce por experiencia propia la vida universitaria. Ojalá que su gestión transite esa vía.
