Mal inicio de la administración educativa del presidente Felipe Calderón Hinojosa la iniciativa de gasto educativo enviada por la Secretaría de Hacienda al Congreso como parte del Presupuesto de Egresos de la Federación 2007, en particular las reducciones previstas al sistema público de educación superior y al sector de ciencia y tecnología. Según la información dada a conocer en los medios, el presupuesto para educación superior del próximo año sería, de aprobarse la iniciativa, de 42,925,339,703 pesos, cifra inferior en más de trescientos millones de pesos a la aprobada por el Congreso para el ejercicio 2006 (Reforma, 3 de diciembre de 2006). Al considerar la inflación de este año, el recorte significaría más de mil millones de pesos en términos reales.
El proyecto de Hacienda contempla incrementos a las universidades de los estados, así como a varios de los fondos de recursos no regularizables bajo control de la SEP (PRONABES, PIFI, PROMEP, FOMES y FAM), pero disminuye los recursos para las universidades federales y elimina la consideración de una serie de fondos y partidas autorizados en ejercicios anteriores, entre éstos: el modelo de asignación adicional de la ANUIES, que este año distribuyó más de tres mil millones de pesos entre las universidades públicas, el subsidio para la atención de plantilla de personal de la IES, el fondo de apoyo a la reforma de los sistemas de pensiones, el fondo de apoyo a la calidad de los Institutos Tecnológicos, y los recursos para resarcir disminuciones en gasto de las universidades de los estados. Para la UNAM se asigna en el proyecto un presupuesto inferior en más de cuatro puntos porcentuales en relación al autorizado en 2006.
Desde la difusión en prensa de estos datos, el pasado 6 de diciembre, la noticia ha dado lugar a una auténtica movilización de la opinión pública, el sector académico y los partidos políticos. A estas alturas parece haber consenso sobre la necesidad de revisar la propuesta y reconsiderar, en el marco del proceso de autorización del PEF 2007, el presupuesto educativo como tal, las asignaciones al sistema de educación superior, el subsidio a las IES federales, y las previsiones presupuestales para investigación científica y desarrollo tecnológico. Aunque es de anticiparse un intenso debate parlamentario, también es previsible que, al cabo del mismo, se aprueben incrementos sustanciales en estos rubros.
Paso en falso, confrontación innecesaria y chivo expiatorio
El pasado 8 de diciembre, el diputado federal del PAN y presidente de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados, Alejandro Padilla Orozco, entrevistado por varios reporteros de la fuente, reaccionó a los cuestionamientos sobre el recorte presupuestal a las universidades argumentando deficiencias de calidad de las universidades públicas, entre ellas la UNAM. El grado de estulticia de sus improvisadas declaraciones fue tal que mereció una unánime crítica de la prensa, la desautorización de su propio partido, el deslinde de la titular de la Secretaría de Educación Pública, y tras un merecido jalón de orejas, el reconocimiento público del dislate: "Emití declaraciones que fueron producto de la falta de información" (El Universal, 12 de diciembre 2006).
Sin ánimo de disminuir la responsabilidad del diputado Padilla en avivar el frente de confrontación de la coyuntura, lo cierto es que él tuvo poco o nada que ver en la elaboración de la iniciativa de Hacienda, y menos aún en la sugerencia de recortes a fondos e instituciones planteados. Estas provienen de otro lugar, responden a cálculos políticos y económicos de los que ni siquiera el PAN es plenamente consciente y ponen en evidencia la debilidad del proyecto educativo y científico de la presidencia entrante.
Como se sabe, la formulación del presupuesto anual de la Federación sigue un ciclo que culmina con la integración a cargo de la Secretaría de Hacienda de los proyectos que las distintas dependencias de la administración pública le transmiten. Para el caso del sector educativo, la SEP, a través de las subsecretarías, es la entidad responsable del programa presupuestal correspondiente el cual es posteriormente ajustado a las previsiones del programa económico proyectado por la SHCP. Siendo esto así, el origen de las propuestas de distribución de gasto en educación superior, con todas sus cuestionadas implicaciones, se localiza en el proceso de transmisión de responsabilidades administrativas entre los equipos de Fox y Calderón.
¿Cuáles de las modificaciones y recortes fueron propuestos por la Subsecretaría de Educación Superior de la SEP? ¿Cuáles definió la SHCP a cargo del secretario Francisco Gil Díaz? ¿Cuáles, en fin, corrieron a cargo de la revisión del equipo entrante, encabezado por el secretario Agustín Carstens? Dicho en términos muy pedestres ¿qué grupo busca quedar bien con quién y para qué?
Reconstruir el marco de negociación
En toda la administración Fox vimos repetirse la misma historia. Pese a una reiterada retórica gubernamental sobre la prioridad de la educación, la ciencia y la tecnología para el avance del país, con las sobadas figuras de "palanca de desarrollo", "motor de cambio", "eje del progreso", entre otras, a la hora de proponer el presupuesto sectorial correspondiente, cada año, sin faltar ninguno, la Cámara de Diputados tuvo que enmendar la plana al Ejecutivo porque la propuesta de gasto fiscal emitida por Hacienda era inferior al presupuesto aprobado el año previo.
Para 2003 el Congreso autorizó ampliaciones por 2,020 millones de pesos, de los cuales 620 millones para la UNAM, 300 millones para el IPN, 100 millones para la UAM, 300 millones para los centros públicos de investigación y mil millones para las universidades públicas de los estados. En 2004 los legisladores corrigieron al alza la propuesta de la SHCP con la adición de 2,450 millones de pesos: 400 millones de pesos más para la UNAM, 200 millones más para el IPN, 850 millones de pesos destinados al "Fondo de Equidad para las Universidades con Costo por Alumno por Debajo e la Media Nacional", y el resto para programas coordinados por la SEP. Para 2005, de nueva cuenta, los diputados propusieron una ampliación cercana a los ocho mil millones de pesos, de los cuales 826.2 millones más para la UNAM, 607.7 millones de pesos más para el IPN, y 217 millones de pesos más para la UAM. Al igual que en el año previo, la Comisión de Educación procuró etiquetar la mayoría de las ampliaciones al financiamiento de las universidades en lo particular, en vez de promover incrementos a los fondos no regularizables de SEP.
Se recordará que dicho presupuesto (PEF 2005) fue impugnado por el Ejecutivo Federal ante la Suprema Corte de Justicia de la Federación, que ésta "congeló" aproximadamente cuatro mil millones de pesos de la ampliación autorizada por los legisladores para el sector, y que hasta el último trimestre de 2005 se abrió el candado judicial para distribuir los recursos aprobados.
Sin ninguna lección aprendida, Hacienda entregó al Congreso a finales de 2005 la peor propuesta de gasto educativo del sexenio. En educación superior se recomendaba una disminución de más de seis mil millones de pesos sobre lo aprobado por el Congreso para el PEF 2005 y sobre nueve mil millones de pesos por debajo de la estimación de gasto ejercido en el mismo año. En la propuesta de Hacienda para el PEF 2006 el principal recorte se concentraba en las universidades públicas estatales que beneficiadas en el presupuesto anterior con recursos extraordinarios. El monto disminuido, aproximadamente 4,600 millones de pesos, equivalía a la suma adicional aprobada en 2005.
Esta manera de operar conformó un complejo tablero de negociaciones. Las universidades, primero la UNAM e inmediatamente después el resto de las universidades públicas percibieron la necesidad y los beneficios de cabildear con el legislativo federal sus requerimientos presupuestarias. Al cabo, este proceso asumió la forma de una negociación simultáneamente bilateral y multilateral. El plano bilateral está representado tanto por el cabildeo de instituciones como la Universidad Nacional, el IPN, el Colegio de México, la UAM y otras con los órganos del Congreso, como también por la representación del interés de las universidades de los estados a través de los diputados federales de las entidades federativas correspondientes. El plano multilateral fue asumido principalmente por la ANUIES. Pero, además, en dicho tablero jugó un papel muy relevante la postura de las diferentes fracciones parlamentarias representadas en el Congreso.
Para decirlo en breve, la negociación del presupuesto universitario, en el periodo del presidente Fox Quezada, se politizó a grado tal que convirtió a los rectores y directores de las IES públicas en incansables gestores, más o menos exitosos según su posición en el arreglo de fuerzas políticas del país.
En el mismo periodo, la ANUIES se destacó por afianzar su postura como representante de los intereses de las instituciones agremiadas en materia de financiamiento. No sólo al protagonizar un rol cabildero ante los legisladores, sino al sensibilizar a instancias tales como la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y la Convención Nacional Hacendaria sobre la importancia de consolidar los recursos financieros del sector, al concordar con la SEP un modelo de distribución de recursos extraordinarios basado en indicadores de desempeño, y al sistematizar una propuesta de mediano plazo para cubrir las necesidades económicas de la educación superior referida a objetivos de ampliación de cobertura y mejoramiento de calidad y pertinencia (véase ANUIES, Consolidación y Avance de la Educación Superior: elementos de diagnóstico y propuestas, 2006).
Aumentar las cuotas ¿salida o nuevo problema?
Como si fuera poco el debate sobre el presupuesto inicial a la educación superior en este sexenio, también se ha insinuado la posibilidad de que las universidades públicas incrementen sus recursos "autogenerados" a través del cobro de mayores cuotas de inscripción y colegiaturas. El tema es delicado y ni siquiera en la SEP pareciera haber claridad de posturas. Sirvan las siguientes citas como una ilustración del debate interno:
"Es un asunto (las cuotas en las universidades públicas) que es importante poner en la agenda del debate y en la de la construcción del próximo programa sectorial de educación. Con base en el esquema actual, hoy financiamos 12 veces más a los jóvenes que provienen del último decil de ingresos (el más alto) en relación con los jóvenes que provienen del primer decil de ingresos (el más bajo) de la población, es decir, hoy los que menos tienen, financian la educación de los que más tienen" Julio Rubio Oca, Subsecretario de Educación Superior (El Universal, 9 de diciembre de 2006).
"Las cuotas no están en la agenda prioritaria ni en la agenda con que se va a construir el proyecto educativo" Josefina Vázquez Mota, Secretaria de Educación Pública (La Jornada, 10 de diciembre de 2006).
Antes de que termine el año se habrán tomado decisiones al respecto. Habrá que esperar al debate parlamentario de las próximas semanas pero, sin duda, esta es una de las pruebas de fuego que confrontará el nuevo gobierno. Saldrá de ella fortalecido o deslegitimado. Sólo queda esperar.
