"Los vouchers, que implican la privatización parcial de nuestros sistemas educativos elementales y secundarios, se han propuesto como solución de libre-mercado al déficit de calidad educativa. Pero sus defensores nunca han demostrado que puedan ser adecuados para promover logros educativos más altos o una mayor integración social a través del sistema educativo." Joseph Stiglitz, Nobel de Economía 2001.
Un proyecto controvertido y políticamente frágil
El pasado 17 de abril se publicó en la Gaceta Parlamentaria una iniciativa de ley apoyada por el grupo parlamentario de Acción Nacional que propone la reforma del artículo 27 de la Ley General de Educación (LGE). El proyecto, presentado por el diputado Juan de Dios Castro Muñoz, sugiere la implantación de "bonos educativos", es decir la entrega de recursos públicos a estudiantes en los niveles de educación básica y media superior con el doble objetivo de ampliar la base financiera de la educación pública y subsidiar a instituciones del sector privado. El 25 del mismo mes la iniciativa se envió a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos de la Cámara de Diputados para su dictamen.
Como se sabe, en cada sesión ordinaria del Congreso se turnan decenas de iniciativas. Sólo en la sesión citada se presentaron 43, de las cuales seis de educación. Durante la actual legislatura, instalada el primero de septiembre de 2006, se han entregado 38 proyectos a la comisión encargada de asuntos educativos en la cámara baja. Todos continúan con el status de "pendiente", al igual que las siete iniciativas remitidas a esa comisión por el Senado.
De hecho, es mínima la proporción de proyectos que consiguen aprobación en ambas cámaras y superan la revisión del Ejecutivo. Para que una iniciativa avance en el trámite parlamentario es menester, por un lado, que ofrezca condiciones para suscitar mayorías en cada instancia del proceso, y por otro que sea relativamente congruente con la política del Ejecutivo en turno. En ocasiones el cabildeo de grupos de interés, el respaldo de sectores sociales, o el trabajo político del gobierno, consiguen articular el consenso requerido para favorecer determinado proyecto, y generalmente las iniciativas proceden mediante intercambios entre los partidos.
En ese sentido, el proyecto del voucher escolar no satisface las condiciones políticas elementales para prever su aprobación. El tema no fue incluido en la plataforma del PAN 2006-2012 ni en las plataformas de los demás partidos representados en el Congreso. Tampoco está entre las propuestas de campaña del presidente Felipe Calderón Hinojosa o en la agenda legislativa remitida por el presidente electo a los partidos en septiembre de 2006. Desde luego no forma parte de los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo del sexenio, ni de los resolutivos del IV Congreso Nacional de Educación del SNTE. En fin, es una propuesta política y socialmente aislada.
Sin embargo no carece de interés comentarla. En parte porque refleja una postura ideológica que, a través de este proyecto, se hace presente en el debate de la educación en México, y en parte porque da cuenta de una posible movilización de intereses en torno a la opción de acceder a una parte de los recursos públicos destinados al sector.
En qué consiste la propuesta
Con la justificación de que la medida contribuiría a que "los padres se involucren más en la educción de sus hijos, toda vez que adquieren el derecho de elegir, y seguramente estarán muy interesados en que su decisión sea la más acertada" y "las escuelas comprobarían también que las cosas no pueden continuar funcionando igual, (ya que) si no mejoran, paulatinamente se verán disminuidos sus recursos", el proyecto plantea una serie de reglas y criterios. En resumen:
* El Ejecutivo federal establecería convenios con las entidades federativas para establecer las características, requisitos y operación del bono educativo en las escuelas públicas y particulares de educación básica y media superior.
* Las autoridades educativas participantes informarían a los padres de familia sobre la aplicación del bono educativo para que pudieran acceder al mismo.
* La proporción de los recursos presupuestales del bono educativo para las escuelas estarían determinado en el convenio.
* En las escuelas públicas el bono se aplicaría en infraestructura, mantenimiento, actividades de investigación e innovación y, en general, a la mejora escolar.
* Para las escuelas particulares aprobadas e inscritas en el sistema, el bono se traduciría en un porcentaje del pago de colegiaturas.
* Para la determinación de los porcentajes de recursos destinados al bono educativo se tomarían en cuenta los recursos disponibles, la combinación de los factores de preferencia de los educandos por las instituciones educativas y los indicadores de eficiencia que las autoridades determinen.
No hace falta ser un Sherlock Holmes para advertir los rasgos de inviabilidad de la propuesta. La educación básica es constitucionalmente gratuita, y las escuelas públicas reciben recursos fiscales directos; existen fondos complementarios de infraestructura y equipamiento, y se han desarrollado programas para mejorar la permanencia de la población económicamente vulnerable. Aunque es clara la insuficiencia de recursos públicos para consolidar las condiciones materiales de las escuelas, la alternativa de transferir fondos por la vía del voucher no parece ser una salida práctica, porque el origen y monto de tales recursos es exactamente el mismo, y a los actuales problemas de distribución se añadirían los costos de transacción de la nueva medida.
Si las preguntas son ¿cómo hacer llegar a las escuelas públicas una mayor cantidad de recursos para gasto de operación? o ¿cómo hacer más equitativa la distribución del gasto entre las entidades federativas del país?, el voucher escolar no es la mejor respuesta porque no ataca el centro del asunto, la insuficiencia de recursos públicos para gasto social, las fallas del federalismo fiscal y las ineficiencias en la aplicación del presupuesto.
Además, la iniciativa omite consideraciones elementales acerca de las dimensiones del sistema que propone reformar y sobre su eventual impacto financiero. En México, los distintos órdenes de gobierno brindan atención a más del noventa por ciento de la matrícula total de educación básica y administran prácticamente la misma proporción del total de establecimientos educativos (véase Tabla 1). En el caso de la educación media superior la proporción público-privado es de ocho a dos.
Si se experimentara el voucher a nivel nacional, como se propone en el proyecto, el subsistema privado no tendría la capacidad de atender a la demanda originada por el esquema. El otro supuesto, ofrecer posibilidades de cambio de escuela pública a pública pasa por alto, en el caso de la educación media superior, la diversidad de la oferta curricular vigente, así como las reglas de admisión que rigen en este nivel educativo. En contraste, en Chile, único país del mundo que ha aplicado el voucher a escala nacional, la proporción conjunta de escuelas privadas y públicas subvencionadas supera el cincuenta por ciento de la matrícula total de educación básica y media superior y la estructura curricular ha sido adecuada para facilitar la movilidad.
¿Se obtienen mejores resultados con el voucher? Comparación Chile-México
En Chile se instauró el voucher en 1980, en el ocaso de la dictadura de Pinochet. En su primera versión, las escuelas municipales y las particulares que ingresaron al esquema recibían del gobierno un monto por estudiante. Por ello, de 1980 a 1990 se crearon más de un millar de escuelas particulares subvencionadas. La reforma de los noventa permitió que las particulares subvencionadas combinaran cobro de cuotas con bonos (financiamiento compartido). Actualmente casi la mitad de la matrícula de educación básica es atendida por escuelas municipales, el 43 por ciento por particulares subvencionadas y el resto por privadas sin subvención (Datos de Claudia Córdoba, "Elección de escuela en sectores pobres de Chile", Universidad Complutense de Madrid, 2005).
Hay un amplio debate sobre si los vouchers chilenos han rendido o no los efectos esperados. Una conclusión equilibrada es, por ejemplo, la de Contreras, Larrañaga, Flores, Lobato y Macías en el estudio "Políticas educacionales en Chile: vouchers, concentración, incentivos y rendimiento". Los autores señalan que, durante la década de los ochenta, se produjo una emigración de estudiantes con capacidad de aprendizaje superior al promedio desde las escuelas públicas a escuelas privadas, lo que redujo el logro relativo de las escuelas públicas. En los noventa la competencia afectó positivamente el rendimiento de las escuelas privadas subvencionadas pero no el de las públicas.
Algunos estudios sobre el caso chileno muestran que las escuelas beneficiadas han mejorado en infraestructura e incluso en resultados académicos. Sin embargo, ninguna investigación seria ha logrado comprobar que la política haya tenido un efecto continuo sobre la calidad educativa del sistema. Más aún, la educación chilena, como tal, adolece problemas de competitividad cuando se compara con otros modelos.
Los resultados de la prueba PISA 2000, administrada por la OCDE, nos brindan la ocasión de comparar directamente lo que ocurre con un sistema educativo que ha incorporado el modelo voucher, como Chile, con otro que hasta el momento ha prescindido de esa opción, como México.
Por cierto, la iniciativa legal objeto de este comentario considera que la evaluación PISA es un referente válido para ubicar la calidad educativa del sistema mexicano. La exposición de motivos señala al respecto:
"Una de las razones para la elaboración de esta iniciativa de ley, es contribuir a que los niños y niñas de México alcancen un más adecuado nivel de conocimientos y habilidades para desarrollarse y desenvolverse exitosamente en el mundo del futuro, toda vez que los principales indicadores del logro escolar, como es el más reciente monitoreo del Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes, nos muestra que los puntajes promedio alcanzados por los jóvenes mexicanos sitúan a nuestro país con los niveles más bajos de competencia (...)"
Más adelante, al comentar las experiencias internacionales del bono escolar, la exposición encomia el caso chileno en los siguientes términos:
"Chile ha sido uno de los países que han asombrado al mundo con su reforma de política económica, que ha sido imitada en muchas naciones, la de las pensiones privadas. Este mismo impulso ha conducido a los chilenos a probar su arrojo innovador hacia nuevos sistemas, como en el caso del cheque educativo, aunque su puesta en marcha se ha visto influenciada por la entrada y salida del poder de distintas corrientes políticas."
Con esos argumentos cabría esperar que los estudiantes chilenos obtuvieran mejores resultados que los mexicanos. Pero no es así. Antes de revisar los datos precisemos la naturaleza de la prueba y la población escolar evaluada.
Para evitar un efecto de distorsión por la diversidad de estructuras de educación básica entre los países, el programa optó por aplicar la prueba a un conjunto de edad, los estudiantes de 15 años. El diseño se enfocó a la medición de habilidades de compresión de textos escritos, conceptos matemáticos aplicados, e interpretación práctica de textos de contenido científico.
La Tabla 2 muestra, por un lado, que ambos países obtuvieron resultados muy por debajo de la media de OCDE (500 puntos), que la distancia con respecto a los países con el más alto desempeño es considerable, y que los resultados de los jóvenes chilenos fueron, en todas las pruebas, inferiores a los obtenidos por los estudiantes de México.
En ánimo de objetividad, hay que aclarar que, debido al efecto estadístico del error estandarizado, los resultados de Chile y México pueden considerarse prácticamente iguales. Pero de la comparación se infiere claramente la inexistencia de superior calidad del sistema basado en los bonos escolares.
Habría más tela que cortar sobre el voucher porque su debate es extenso. Sin embargo el espacio disponible no lo permite ahora. Quedan en cambio varias preguntas: ¿cuál es el compromiso del PAN y los legisladores del partido con una propuesta de esa naturaleza?, ¿se trata, como suponemos, de una propuesta aislada, o más bien forma parte de una constelación de intereses que presionan en favor de condiciones todavía más favorables para la inversión privada en el sector? Seguro lo veremos en el futuro próximo.
